Pobreza, desigualdad, programas sociales y recortes presupuestarios
JORGE HERRERA
Las publicaciones de la Encuesta de Hogares del INEC y el Informe del Estado de la Nación cada año dan cuenta de resultados desalentadores sobre la pobreza y la desigualdad en el país. Aunque abundan los análisis, estudios y discusiones, en ellos permanece ausente cualquier referencia a la práctica continuada de sacrificar los presupuestos de programas sociales para mantener equilibrios fiscales. En este contexto, resulta relevante considerar dos aspectos: 1) Que el proceder de la administración ha sido contrario a las normas de la legislación social y disposiciones de rango constitucional y 2) Se han desplegado y concretado esfuerzos institucionales para legitimar la discrecionalidad de las autoridades de Hacienda en el financiamiento del “gasto social”.
En los términos anteriores me referiré a lo que en realidad ha sucedido con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), programa que -se supone- debe recaudar y administrar cientos de miles de millones de colones, para distribuirlos en diversos beneficios sociales. Todo de conformidad con los mandatos de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares No. 5662.
La deuda del Estado. Entre 1999 y 2008 el Ministerio de Hacienda recortó los presupuestos de FODESAF, llegando a acumular una deuda de ¢786 mil millones con ese Fondo. Para diciembre 2009, bajo el argumento de que esa obligación correspondía a “períodos presupuestarios liquidados”, Hacienda eliminó los registros de la deuda que se mantenía en Contabilidad Nacional (1). Sin embargo, el asunto iba más allá, esos ajustes contables no solo daban por eliminada la deuda, sino que, con su contrapartida de “ingresos”, generaban un superávit que permitió cubrir el déficit del Gobierno Central y sumar alrededor de ¢40 mil millones en el Estado del Patrimonio Nacional (2). En 2010 la Contraloría, bajo el criterio de que la ley ordinaria prevalece sobre la ley de presupuesto, estableció que esos movimientos contables eran legalmente improcedentes y emitió disposiciones para reversar las operaciones y retornar la deuda a sus anteriores condiciones. Así, el Estado continuó debiendo a FODESAF y, agregando nuevos recortes de presupuesto de 2011 y 2012, la deuda estatal con el Fondo y sus programas sociales llegó a ¢965 mil millones y así se mantiene desde 2012 en los balances de ese Fondo y se registra en Contabilidad Nacional. Conviene observar que la obligación en colones constantes tiene un valor de aproximadamente ¢1,6 billones.
En resumen, en el período señalado, FODESAF no recibió los recursos que por ley le correspondían sino las sumas que decidió el Ministerio de Hacienda. Es necesario destacar que en esos recortes presupuestarios no solo mediaron incumplimientos legales sino también desacatos a sentencias de la Sala Constitucional. Una situación de particular importancia por su impacto social es que esa deuda de ¢965 mil millones comprende ¢200 mil millones cuyo destino legal era financiar pensiones del Régimen No Contributivo para adultos mayores en condición de pobreza. Recientemente la Caja, como administradora de ese régimen y por su cuenta, ha procedido a entablar el reclamo judicial contra el Estado.
Dinero de FODESAF para reducir deuda pública. En 2011 y 2012 recursos por ¢7 mil millones del presupuesto del IMAS que se mantenían en Caja Única del Estado fueron utilizados para “invertir” en títulos de deuda pública con tasa 0%; bajo el acuerdo previo de que la inversión luego sería “condonada” para reducir la deuda pública. Es decir, una “pseudo transacción financiera” que en realidad no tenía otro propósito que entregar el dinero al Ministerio de Hacienda. Tanto las autoridades del IMAS como de Hacienda ignoraron que se trataba de recursos provenientes de FODESAF y que como tales estaban sujetos a la Ley 5662 de ese Fondo, en particular a lo dispuesto por el artículo 18 que prohíbe usar sus dineros en finalidades no autorizadas en esa ley y el artículo 27 que ordena a las entidades ejecutoras reintegrar los excedentes para incorporarlos al presupuesto del siguiente período. En el año 2015 la Contraloría ordenó iniciar un procedimiento administrativo contra el Presidente Ejecutivo del IMAS, la Gerente General y miembros del Consejo Directivo de esa entidad, un viceministro de Hacienda y el Tesorero Nacional (3). Conviene agregar que buena parte de los fondos desviados correspondían a becas del Programa Avancemos y que en esos momentos la Contraloría cuestionaba al IMAS que los montos de las becas no habían sido actualizados en cuatro años; es decir, las autoridades no desconocían que su actuar implicaba la afectación de beneficios sociales.
Otras afectaciones. En el transcurso de los años diversas iniciativas han puesto en evidencia la intencionalidad de debilitar al Fondo y minar su capacidad para financiar programas sociales. Ejemplo de ello es la Ley 9002 del año 2011 que excluyó a FONABE, al Fondo de Subsidios para Vivienda (FOSUVI) y al Régimen No Contributivo de Pensiones de la prohibición de usar dinero de FODESAF en “gasto administrativo”. También, en 2010, mediante presupuesto extraordinario la Asamblea Legislativa, incumpliendo la Ley 5662 de FODESAF, aprobó que ¢9 mil millones para becas de Avancemos fueran reasignados a diferentes actividades no contempladas en la ley del Fondo. Con el mismo procedimiento se intentó en 2012 desviar una partida de Avancemos por ¢10 mil millones para municipalidades, caso que no prosperó puesto que la moción fue rechazada en la Comisión Legislativa.
Es necesario mencionar que institucional y socialmente se ha tenido a FODESAF como una fuente de recursos para cubrir necesidades de diversa naturaleza, sin reparar en que la ley dispone que son beneficiarias del Fondo las personas “que se encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema”. Buen ejemplo de lo anterior es el caso de la “mesa de diálogo de IVM” convocada por la Caja en la cual, representantes del Estado, patronos y sindicatos acordaron recomendar reformas legales para que, sin más, se tomaran anualmente ¢60 mil millones de FODESAF para paliar los desajustes del sistema de pensiones IVM. Situaciones similares se observan en la iniciativa para eliminar el 5% del aporte patronal y un proyecto de ley para que, en caso de emergencia nacional, el Poder Ejecutivo pueda reasignar los presupuestos de FODESAF.
Los Caballos de Troya. Con nueva legislación y reformas de apariencia inocuas, se han ido introduciendo variaciones que en la práctica van colocando los recursos de FODESAF fuera de los alcances de la Ley 5662. Los siguientes son algunos ejemplos.
La Ley de la Red de Cuido Infantil No. 9220 ordena que el Fondo debe girar dineros a las municipalidades para la operación de centros de esa Red. Sin embargo, las disposiciones van más allá y expresan: “Estos recursos, para los efectos de presupuestación y fiscalización de la Hacienda Pública, se considerarán ingresos propios de cada gobierno local.” En otras palabras, cada gobierno local usará los recursos a su discreción y los excedentes, sin importar sus causas, no irán de nuevo a FODESAF para ser redistribuidos como lo ordena la ley 5662, sino a incrementar el presupuesto municipal para el siguiente período.
La Ley de Fortalecimiento de Finanzas Públicas No. 9635, en sus artículos 15 y 25, regula los recursos para los llamados “destinos específicos”. El artículo 15 señala que “si la deuda del Gobierno central supera el cincuenta por ciento (50%) del PIB nominal, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los destinos específicos legales considerando la disponibilidad de ingresos corrientes …”. Por su parte, el artículo 25 dispone que “… el Ministerio de Hacienda determinará el monto a presupuestar, según el estado de las finanzas públicas para el periodo presupuestario respectivo …”.
Debe agregarse que la Ley 9635 modificó el artículo 26 de la Ley de FODESAF No. 5662 eliminando la obligación del Estado de girar al Fondo el equivalente a 593 mil salarios base; pero no hizo lo propio con el artículo 15 que se refiere a esa misma obligación. La inconsistencia fue resuelta por la Procuraduría General de la República mediante Dictamen C-099-2019 en el cual establece que el Ministerio de Hacienda no deberá asignar a FODESAF los 593 mil salarios base, sino que se tomará la asignación presupuestaria del año 2019 “como la cantidad mínima que debe ser concedida a FODESAF” y agrega: “Si los recursos lo permiten, el Ministerio puede asignarle una mayor cantidad de recursos que lo presupuestado en 2019 …”. En resumen, se afirma y se reafirma que estas asignaciones presupuestarias quedan condicionadas al “estado de las finanzas públicas” y a la discrecionalidad del Ministro de Hacienda.
La Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central No. 9524 dispone en su artículo No. 1 que “Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa”. En el caso de FODESAF, bajo esta norma se han incorporado como parte del presupuesto nacional los “aportes patronales” de 5% sobre las planillas. Estas nuevas disposiciones implican que esos “aportes”, en el trámite del presupuesto nacional, serán tratados como cualquier otro ingreso. Además, como en ese mismo presupuesto se encuentran las transferencias a las entidades ejecutoras de los programas sociales, la cuantía de las mismas será decidida por el Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, sin garantía alguna de que no incidan prioridades económicas, políticas y hasta otras conveniencias.
Resumiendo, puede decirse que la administración tributaria se está apropiando de “contribuciones sociales” cuya gestión está específicamente regulada por una ley ordinaria de corte social. Para valorar las afectaciones a FODESAF, puede observarse que históricamente los aportes patronales constituyen más del 50% de los ingresos del Fondo y que en el presupuesto para 2021 se proyectan en más de ¢327 mil millones. Queda la duda si esos aportes patronales mantendrán su naturaleza de “cargas sociales” o habrá que redefinirlas como “cargas fiscales”.
Conclusión
Los niveles de pobreza y desigualdad no son ajenos a decisiones y acciones de los poderes del Estado que han incumplido las disposiciones de la legislación social. Los resultados obtenidos son reflejo de prácticas que, a lo largo de los años, han colocado el “gasto social” en los primeros lugares de las agendas de recortes presupuestarios. La historia muestra también el avance en los esfuerzos institucionales para ajustar las normas legales y sistematizar las asignaciones presupuestarias bajo criterios del Ministerio de Hacienda. En las consideraciones no debe omitirse el contexto de silencios políticos, institucionales y sociales en que han transcurrido estos cambios y la resignación que prevalece en los sectores afectados, los perdedores de siempre.
A los resultados de esta “política social” bajo la rectoría de Hacienda, conviene sumar las dificultades que afrontarán los sectores pobres y vulnerables en el contexto de una crisis agravada por la pandemia, El desempleo, el deterioro de la situación fiscal, los sistemas de salud y pensiones ya colapsados pasarán una costosa factura. Ni qué decir de los efectos de un cambio demográfico que, a pesar de haberse advertido hace más de diez años, aún espera por las medidas y previsiones pertinentes.
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Notas:
Contraloría General de la República, Informe DFOE-SAF-IF-04-2010
Ministerio de Hacienda, Estado de Cambios en Patrimonio Neto 2009
Contraloría General de la República, Informe DFOE-SOC-IP-01-2015
JORGE HERRERA
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