La Carrera Fiscal
Un comentario sobre el consenso del Nuevo Paradigma de la Fiscalidad Internacional (NPFI)
Sobre los acuerdos en general
Todo pacto, tácito o expreso, demanda necesariamente la convergencia de caracteres sobre un particular. Rousseau decía: “para que el pacto social no sea una fórmula vacía, contiene este compromiso tácito, que solo puede dar fuerza a los demás, y que consiste en que quien se niegue a obedecer la voluntad general será obligado por todo el cuerpo: lo que significa que se le obligará a ser libre”.
La obligación moral de ser libre parece un contrasentido, sin embargo, ciertamente, no es un despropósito. Muy raramente, salvo en aquellas licencias mítico-explicativas que nos permitimos para convencernos de la cabalidad de nuestras pasiones, los pactos surgen como una afable conjunción de voluntades, sobre todo cuando los participantes son naturalmente disímiles y sus potencias inherentes son distintas unas de las otras.
Un acuerdo adoptado por participantes con voluntades iguales y convergentes, no necesitan de ningún tipo de coacción externamente monopolizada; ni para su perfeccionamiento, ni para su consecución. En cambio, cuando en un sistema los participantes toman decisiones condicionadas por egoísmos, particularismos e intereses encontrados, la tendencia a la entropía resulta fortísima, salvo la existencia de mecanismos coercitivos que sean proporcionalmente suficientes para mantener el sistema andando.
La medida de coerción es la aceptación de la norma. La voluntad, más que una manifestación de una pulsión particular se constituye como un ejercicio diluido de violencia, una obligación a ser libre, una invitación enérgica a la participación porque, de no ser así, suceden dos cosas: 1) o el sistema no funciona o 2) promoverá la profundización de las desigualdades preexistentes.
Es similar a lo que, contemporáneamente, Martha Nussbaum (quien realiza una lectura embebida de John Rawls) dice, a propósito del concepto del “overlapping consensus” (acuerdo superpuesto). En palabras de Rawls: “No se trata de que no apelemos en la argumentación pública a concepciones comprehensivas porque no funcionarán sino más bien, que no debemos apelar a ellas, incluso cuando sea claro que si funcionarán”.
En este sentido tener consenso no es equivalente a tener convencimiento real, pretender hacer algo y luego justificarlo políticamente, no debe provenir de ideas comunes, sino válidas y lo válido no siempre coincide con lo no controvertido. En este cosmopolitismo imperfecto y parcial, tiene en su favor estar inscrito en el marco de lo posible y así sus consecuentes acuerdos.
Con lo anterior podemos descomponer entonces los alcances y consecuencias de un nuevo paradigma de fiscalidad, podemos aplicar el rigor del análisis anterior al llamamiento por un acuerdo para un nuevo paradigma fiscal.
El acuerdo por un nuevo paradigma de fiscalidad internacional
Es difícil oponerse a la validez, pertinencia y necesidad de un nuevo paradigma fiscal, una nueva manera de comprender el tránsito de la riqueza en el mundo, sobre todo ante las expresiones de un sistema agotado, injusto, creador y perpetuador de desigualdades, como lo es el modelo económico actual.
La globalización ha tornado obsoleto el régimen internacional de tributación de las empresas, el esquema actual fue creado por consenso entre los países desarrollados desde comienzos del siglo XX, cuando el comercio era fundamentalmente de bienes, muy primario y frugal y se basaba en intercambios entre agentes radicados en domicilios específicos.
Hoy, por el contrario, casi la mitad del comercio mundial tiene lugar entre matrices y filiales de las empresas transnacionales y el sector servicios representa tres quintas partes del PIB mundial y los países en desarrollo producen dos quintas partes, a su vez, de ese producto y sus grandes empresas son también transnacionales.
Como si se tratara de una subasta holandesa, por muchos años los países han entrado en una competencia obtusa por la búsqueda de condiciones de menor fiscalidad, es decir, esquemas normativos tributarios que extraigan lo menos de las ganancias corporativas de las empresas, las que se localizan de manera dinámica entre los foros fiscales que les sean más favorables; el axioma principal es “si me subes los impuestos aquí, me voy a otro país”.
Y esa permisiva disminución continuada en la fiscalidad de las empresas implica, necesariamente, que para mantener esquemas de recaudación sostenibles que puedan financiar la actividad de los estados, deben darse subidas proporcionales entre los grupos que no disponen de mecanismos elusivos, casualmente esos grupos sostienen en una proporción muy grande, la demanda interna y la capacidad económica de las clases medias.
Actualmente el 40% de las ganancias de las empresas multinacionales son relocalizadas en paraísos fiscales, eso es más de 700 billones de dólares anuales, este cambio reduce el ingreso de los países por impuestos corporativos en cerca de 200 billones de dólares anualmente, es decir, el 10% del ingreso fiscal disponible (ver Torslov & Compañía).
Es en este punto donde surgen los llamamientos para un nuevo paradigma de fiscalidad: desde el año 2015 la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional (ICRICT, por sus siglas en inglés) ha desarrollado una serie de condiciones para la promoción de una institucionalidad adecuada, que dieron como resultado el informe de la ICRICT, que a su vez influyó las normas contra la elusión y erosión de la base imponible, conocidas como BEPS, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Entre otras cosas, ese informe apuntaba que, contrariamente a los altísimos niveles de integración a los que estamos acostumbrados, el sistema tributario internacional de las empresas se basa en el principio de “entidad”, según el cual cada una de las empresas es tratada como una entidad jurídica independiente a la hora de tributar y eso está generando grandes fugas de cuotas de fiscalidad.
Por ejemplo: cuando dos empresas de un mismo grupo transan entre sí, el precio al cual se valora su intercambio, que se conoce como “precio de transferencia”, puede ser muy diferente del que caracteriza una transacción entre empresas no relacionadas y que, a su vez, se conoce como precio de plena competencia, esto es un tipo de “dumping” tributario.
Por otra parte, producto de la creciente proporción de activos intangibles que tienen las empresas (como propiedad intelectual) y dado que las transacciones entre varias empresas de un mismo grupo de interés involucran este tipo de activos, el principio de precios de plena competencia es enteramente inaplicable, ya que estas transacciones no son comparables con otras que existan en el mercado.
A eso se le agregan los empréstitos internos, entre empresas de una misma matriz y la práctica de capitalización de utilidades, provocando que éstas se “suban” o se “pasen” a la matriz, desde la filial, que casualmente estará localizada o en un paraíso fiscal o en un régimen especial dentro del mismo país.
Las prácticas de este tipo han traído muchísima indignación en la opinión pública internacional porque se ha puesto en evidencia la intensa ingeniería financiero-tributaria de estas grandes empresas, que fomenta una competencia lupina entre gobiernos, que tiende al desmejoramiento de la capacidad de recaudación, cuya reducción debe compensarse con otra recaudación en los estratos que tienen menor capacidad elusiva.
Es más, estos beneficios fiscales que aprovechan las grandes transnacionales saben combinar la especialidad de los asesores tributaristas, el “expertise” contable con elementos de blindaje como el secreto tributario, exenciones fiscales, regímenes especiales y redes globales elusivas y provoca que el sistema se refuerce continuamente, como un aluvión incontenible.
Precisamente esa condición de aparente imbatibilidad demanda un esfuerzo multilateral, no individual, uno que no provenga de los países de renta media-baja sino uno global, un acuerdo superpuesto a propósito de la igualación de las condiciones y tratamientos fiscales en el mundo.
¿Por qué debe ser multilateral?
Ese acuerdo, al igual que el mito explicativo del contrato social (guardando toda salvedad), funciona solamente si por una u otra razón las voluntades de los participantes convergen. La OCDE, que reúne a 36 de las economías más grandes del mundo, espera alcanzar un consenso en la reunión de Finanzas del G20 el próximo 9 y 10 de julio, lo cual podría aprovechar el impulso que está dando el presidente Joe Biden para darle un criterio de realidad y una oportunidad.
Pero ¿de qué se trata? De manera muy simplificada, se trata de un impuesto mínimo global a las empresas multinacionales, con un tipo impositivo “piso” para evitar los cobros excesivamente bajos. Aunque ese piso aún no se ha definido (se habla de un 12.5%). La apuesta ronda el 21%, una cifra más alta que lo que los países europeos han sugerido (12% o 15%).
Debe ser multilateral porque basta la sola exclusión de uno de los participantes (países de renta media, G20, Unión Europea o Estados Unidos) para que el acuerdo deje de funcionar efectivamente. Las condiciones deben ser homologadas entre todos, adoptadas e implementadas sin distingo, para que las decisiones sobre operar en uno u otro domicilio se reduzcan a condiciones contextuales y a ventajas comparativas producto de la especialidad y no a “quien me cobra menos”.
Como decía Smith, “no es la buena voluntad del panadero la que nos permite llevar el pan a casa”. Claramente los Estados Unidos tienen un interés directo en el impulso de un mínimo fiscal global, dado que, de no existir, podría quedar en franca desventaja: plantea un alza dentro de sus fronteras y otra afuera.
El Gobierno de Biden quiere elevar el tipo del impuesto de sociedades estadounidense al 28%, por lo que ha propuesto un mínimo global del 21%, el doble del tipo del actual impuesto GILTI (ingresos intangibles globales de baja fiscalidad), que es un impuesto mínimo que cobra Estados Unidos a las corporaciones extranjeras o las que están en regímenes de exención. Y ese GILTI actual está muy por encima del 12.5% mínimo global del que se habla en el ámbito OCDE y que coincide con el impuesto a las sociedades que hoy tiene Irlanda, por ejemplo.
He ahí el origen del impulso que los Estados Unidos están dando a este nuevo paradigma de fiscalidad. Aunque sus motivaciones no implican que esto sea pernicioso, es sencillamente (y repito) un tipo de “overlapping consensus”. Y mientras que países como el nuestro sigue enfrascándose en esquemas tributarios que promueven menores tipos impositivos y sistemas de exención cada vez más agresivos para favorecer a las grandes empresas, el resto del mundo está en la línea de arranque de lo que llamo: la Carrera Fiscal.
La Carrera Fiscal
“Si se aprueba, sería histórico” dice Ricardo Martner de la ICRICT. Hay muchas posibilidades de generar un acuerdo efectivo para 2022 y de implementarse podría reducir las arbitrariedades de los paraísos fiscales (de los declarados y los solapados).
Y si bien este tipo de acuerdo pone su mirada retórica en el llamado a un futuro más igualitario, hemos visto que el influjo comporta grandes intereses y ha generado una carrera fiscal internacional. Una carrera en la que países como el nuestro deber participar, aunque sea un acuerdo superpuesto por las potencias, países ricos y organismos multilaterales. Porque el perjuicio, de seguir el camino actual, sería solo para nosotros.
No podemos renunciar a participar en la carrera porque creamos que nuestras posibilidades de ganar son casi nulas. Podemos entrenar y el solo hecho de hacerlo podría fortalecernos. Lo cierto es que la carrera estará irremediablemente perdida si decidimos del todo no concursar.
LUIS CARLOS OLIVARES
luigyom@hotmail.com