Defendiendo al Poder Judicial de sí mismo

LEONARDO GARNIER

La discusión reciente sobre cómo la Ley 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas afecta o no al Poder Judicial ha sido compleja, confusa y más centrada en epítetos que en argumentos. Para empeorar las cosas, en las últimas semanas se agregó un distractor: la orden de cumplir con la reforma fiscal girada por un departamento de la Contraloría General de la República y el rechazo y apelación de la misma por parte de la Corte. 

Del susto inicial a la consulta de constitucionalidad 

Parte de la confusión surge porque cuando alguien habla de cómo la ley “afecta” al Poder Judicial, esta afectación puede entenderse al menos de tres formas distintas, y las conclusiones en cada caso son, también, muy distintas.  

(1) Una primera interpretación nos dice que las reformas contenidas en la Ley 9635 sí afectan de manera sustantiva al Poder Judicial, porque sí le aplican y porque, además, tienen un impacto significativo sobre su estructura y organización. 

En su momento, esta fue la posición de la Corte Plena, lo que generó una gran preocupación en la Asamblea Legislativa porque, de ser así, esta ley no se habría podido aprobar por 29 votos ni tramitar mediante el procedimiento abreviado que se utilizó, sino que habría tenido que seguir el trámite normal y aprobarse por una mayoría calificada de 38 votos. Este dilema se resolvió mediante la consulta de diversos diputados a la Sala Constitucional. De aquí resultó una segunda interpretación que nos dice lo siguiente:

(2) Las reformas contenidas en la Ley 9635 sí afectan al Poder Judicial, pero no de manera sustantiva porque, aunque sí le aplican, no tienen un impacto significativo sobre la estructura y organización del poder judicial.

Entonces, a juicio de la Sala Constitucional, dicha ley sí podía aprobarse por mayoría simple y mediante el procedimiento abreviado, porque no tenía un impacto sobre la estructura y organización del poder judicial. 

Los argumentos de la Sala Constitucional a favor de la ley

Con respecto a la posible afectación al Poder Judicial por la aplicación de la regla fiscal, la Sala Constitucional descarta una afectación inconstitucional porque la regla afecta a todo el Estado y dejar por fuera al Poder Judicial “supondría aislar a ese Poder de la situación económica que define el presupuesto de los otros Poderes e instituciones públicas. El Poder Judicial no es inmune a la realidad financiera del país, ni la división de Poderes significa su aislamiento; todo lo contrario, las reglas constitucionales relativas a la materia presupuestaria también rigen para él”. 

Más específicamente, la Sala Constitucional considera que “la regla fiscal, en lugar de significar un impacto en la organización o el funcionamiento del Poder Judicial, con toda claridad establece una regulación en materia de las finanzas públicas, regla que incluye a tal Poder, así como a la generalidad de las instituciones públicas. Con base en los argumentos expuestos, la Sala descarta que este extremo afecte la organización o funcionamiento del Poder Judicial”.

En materia salarial – y específicamente en lo que respecta a los nuevos topes sobre las anualidades – la Sala Constitucional fue también muy explícita en considerar que la Ley 9635 no afecta indebidamente al Poder Judicial. En palabras de la Sala tenemos que “las normas del proyecto relacionadas con materia salarial tienen aplicación general, sin que este Tribunal tenga elementos para considerar que estas llegarán a afectar en tal grado el sustento financiero de los funcionarios dedicados a la administración de justicia, como para que no se asegure al menos ‘una suficiencia económica digna’.” 

Una de las preocupaciones de la Corte Plena es resuelta por la Sala Constitucional al afirmar esta que “las normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley de Salarios del Poder Judicial y el Estatuto de Servicio Judicial no se ven afectadas por la reforma propuesta. Dichas normas posibilitan la autonomía del Poder Judicial en lo referido a cambiar su escala salarial o variar los salarios base”. 

La opinión de la Sala IV y la Corte Plena sí es coincidente – y yo coincido con ellas – en cuando a que esta ley ni aplica ni afecta al Poder Judicial en el tema específico del empleo público, ya que dicho Poder no está sujeto a la Rectoría de Mideplan ni a la evaluación del Servicio Civil, algo que, como bien reconoce la Sala Constitucional, ya estaba contemplado dentro d las excepciones de la misma ley. 

No ocurre lo mismo en el caso de las anualidades, y este ha sido uno de los temas álgidos de la discusión de los últimos días, ya que la Corte Plena se ha negado a que las anualidades del Poder Judicial dejen de calcularse como un porcentaje y se calculen a partir de ahora en forma nominal – como un monto – de acuerdo con la reforma contenida en la Ley 9635. 

Por el contrario, la Sala Constitucional considera que el Poder Judicial sí debe cambiar la forma en que se calculan las anualidades, sometiéndose a lo establecido por la Ley 9635, y que esto no afecta su estructura ni funcionamiento. 

“En ese sentido – dice la Sala IV – nótese lo manifestado por la Ministra de Hacienda a Corte Plena: ‘En cuanto a la posibilidad de que el proyecto afecte la independencia del Poder Judicial al regular la aplicación de determinados pluses, quisiera señalar de manera respetuosa que el proyecto no afecta o elimina la potestad del Poder Judicial de modificar su escala salarial o modificar los salarios bases. De modo que, si el Poder Judicial considerara que es necesario aumentar el salario de algún funcionario, tiene toda la potestad y autonomía para hacerlo. Particularmente, si el Poder Judicial considera que, ante la regulación de la dedicación exclusiva o las anualidades, es necesario incrementar el salario de algún funcionario, puede hacerlo al amparo de su independencia en materia salarial.” 

Y concluyen afirmando que “esta observación no solo es compartida por la Sala, sino que determina con claridad indiscutible que el proyecto consultado no afecta la organización o funcionamiento del Poder Judicial en materia salarial”.

Y así la Ley se aprobó – con las modificaciones sugeridas por la Sala Constitucional en los temas de Mideplan y Servicio Civil – y entró en vigor. 

Cuando todo parecía resuelto, saltó la liebre (es decir, la Corte)

Pero fue entonces que, el 18 de marzo de 2019, las y los magistrados que forman la Corte Plena generaron una tercera y curiosa interpretación de la Ley que, en apariencia,  permitiría resolver de un solo plumazo dos problemas: por un lado, se mantendría vigente la opinión de la Sala Constitucional en el sentido de que la Ley 9635 estuvo correctamente aprobada al lograr una mayoría simple – y no los 38 votos – pero, por otro lado, se lograría el objetivo de la Corte Plena de no someter al Poder Judicial a las reformas aprobadas en esa ley – como las reformas salariales. 

(3) Según esta tercera interpretación, las reformas de la Ley 9635 no afectan al Poder Judicial simplemente porque no le aplican. 

Para entender cómo llegaron a esa peculiar conclusión tenemos que empezar señalando que, de acuerdo con las reformas contenidas en esta ley – y en claro respeto por los derechos adquiridos – todas las anualidades que habían sido otorgadas hasta la entrada en vigencia de la Ley, se mantendrían vigentes: a nadie se le reducen las anualidades que ya le habían aprobado en períodos anteriores. Serán solo las nuevas anualidades que se ganen a partir de la entrada en vigencia de la Ley, las que se empezarán a calcular con base en un monto fijo. 

Tomando como base un informe de su Dirección Jurídica, la Corte Plena 

lo ve de una forma distinta y peculiar: para ellos, los funcionarios no solo tienen un derecho adquirido sobre las anualidades acumuladas por sus años de servicio ya cumplidos, sino que tienen un derecho adquirido a que para el cálculo de las anualidades futuras se siga aplicando el mismo porcentaje de cálculo previo a la Ley.

Según el argumento de la Corte, la modificación de las anualidades contenida en la Ley 9635 sólo aplicaría a los nuevos funcionarios que se contraten a partir de la vigencia de la Ley pues todos los demás no solo tienen el derecho a las anualidades ya acumuladas, sino a que se sigan calculando con el mismo porcentaje sus anualidades futuras. Esto no es más que confundir un derecho con la expectativa de un derecho, con el agravante de que ello resultaría en la legalización de una injusticia evidente y absurda: a unos funcionarios se les pagaría una anualidad mucho más alta que a otros, solo porque entraron a trabajar antes. Ya imagino los recursos de amparo, y también imagino su resolución: anualidades porcentuales para todos y muerta la reforma.  

Lo más paradójico es que el acuerdo de la Corte Plena se redacta para que parezca que no hay contradicción con la opinión emitida por la Sala Constitucional, al afirmar que “de conformidad con el dictamen 19511-2018 de 21:45 de 23 de noviembre de 2018 de la Sala Constitucional, las regulaciones propias del Poder Judicial referente a anualidades, fundado en el artículo 64 del Estatuto de Servicio Judicial y concordantes, se regirán por esta última ley y no por la ley 9635, tanto para las personas que actualmente están laborando como para las personas que ingresen o reingresen al Poder Judicial”. Y, sin embargo, no hay tal conformidad. 

Por el contrario, se trata – como vimos – de dos interpretaciones muy distintas de la misma Ley. Por un lado, la de la Sala Constitucional, que dice que las reformas sí aplican al Poder Judicial y que esto no compromete ni la estructura, ni la organización ni la independencia de dicho Poder; y, por otro, la interpretación de la Corte Plena según la cual esas reformas no aplican, porque si aplicaran afectarían la independencia judicial y eso haría que la aprobación de la Ley hubiera sido inconstitucional. 

Algo más que un debate jurídico: un debate político y ético

Hasta aquí, uno podría creer que se trata de un debate estrictamente jurídico, pero no nos dejemos engañar: este es un debate político y, sobre todo, es un debate ético. 

Es un debate político porque remite a un complejo conflicto entre poderes de la República sobre la interpretación y la aplicación de una Ley. Mientras que a muchos nos parece que nadie – ni el Poder Judicial – puede estar por encima de la ley, sobre todo de una Ley que fue diseñada para afectar a todo el sector público costarricense, incluido el Poder Judicial, los Magistrados de la Corte Plena han intentado convencernos de que la Constitución y las leyes específicas del Poder Judicial los hacen inmunes a esta reforma. Por las razones que vimos – y esperemos que la Sala Constitucional no se desdiga sobre esto – el argumento es falaz: la Ley 9635 sí aplica al Poder Judicial y la Asamblea Legislativa tenía la potestad de aprobar esas reformas de la manera en que lo hizo. 

Pero es sobre todo un debate ético. Por un lado, debe quedar claro que todo funcionario público – incluyendo a todas las autoridades de los supremos poderes – tiene el derecho a una remuneración que corresponda con la complejidad y responsabilidad de su cargo, permitiéndole, como dice la Sala Constitucional, una suficiencia económica digna. Pero, por otro lado, debe quedar igualmente claro que no puede haber funcionarios de primera, de segunda y de tercera, dependiendo de la institución o el Poder en que trabajen. Eso no puede ser: no solo constituiría una falta de sensatez y de racionalidad, sino una afrenta a la ética de la función pública. Estaríamos utilizando falazmente el argumento de los derechos para justificar y garantizar la pervivencia de inaceptables privilegios.

Cierro aclarando un malentendido que ha marcado todo este debate. He leído en reiteradas ocasiones que estos “ataques” al Poder Judicial son parte de una especie de conspiración de los corruptos para debilitar al Poder Judicial, que es el único que sí enfrenta la corrupción. Y no es así. 

No es cierto que todos quienes hemos criticado la posición de la Corte Plena y de algunos Magistrados lo hayamos hecho por ser enemigos del Poder Judicial y porque queremos debilitar su independencia y su credibilidad. Más bien, esa credibilidad ha sufrido por los intentos de mantener privilegios injustificados y de colocar al Poder Judicial y sus instituciones por encima del resto de las instituciones y Poderes. Por el bien del propio Poder Judicial y por el bien de la democracia y del país, esperemos que la sensatez y la justicia prevalezcan al final. Por lo pronto, parece que hoy nos toca defender al Poder Judicial de sí mismo.

LEONARDO GARNIER

@leogarnier