La “Costa Rica” que no sufre
Una revisión del impacto social del Régimen de Zona Franca
La brecha entre el desempeño de las exportaciones del Régimen Definitivo (RD) y el Régimen de Zona Franca (RZF) se profundiza cada vez más. En el último lustro las perspectivas de crecimiento del régimen especial eran ya ostensiblemente superiores a las del régimen definitivo, existiendo una brecha total de más de 20 puntos porcentuales, lo que representa una diferencia de alrededor de 314 millones de dólares.
Pero ¿acaso este pasmoso distanciamiento en el desempeño entre ambos regímenes se debe solamente a motivos asociados con la eficiencia estructural? Y, una pregunta mucho más relevante desde el punto de vista de política pública ¿cuánto de ese carácter expansivo del RZF representa una utilidad para el país?
El beneficio neto-país (BNP) del RZF, en términos de productividad, es apenas del 7.9%. Este parámetro podría parecer descriptiva y comparativamente estéril si no consideramos paralelamente dos puntos más: 1) La forma de calcularlo y 2) el aporte que realiza el país al régimen de Zona Franca, medido por los beneficios de sus incentivos y el gasto tributario.
1. La forma de calcularlo: El BNP se calcula sencillamente como la sumatoria de las siguientes variables: el empleo directo asociado al régimen, la diferencia entre el ingreso promedio del trabajador de la zona franca frente al trabajador del régimen definitivo, las cargas sociales, cantidad de trabajadores indirectos, gasto en compra de bienes y servicios, otros impuestos y el canon de PROCOMER. Pero esta metodología es, en efecto, espuria por los siguientes motivos:
Primero, si pensamos en términos de empleo, las Zonas Francas generan apenas un 4.23% del empleo total y el empleo generado por los encadenamientos productivos es apenas de un 2.16% de la fuerza de trabajo efectivamente ocupada; los 32 millones de dólares que se precian de haber aportado a la Caja Costarricense del Seguro Social, representan apenas 0.8% del total facturado por esa institución, por concepto de cuotas obrero patronales y aportes de la Ley de Protección al Trabajador.
El arraigo de la inversión extranjera directa generada en RZF no supera, en promedio, los 10 años; es decir, el latente miedo de ahuyentar las inversiones, que comúnmente resurge cuando se observa de manera crítica su desempeño, poniendo en perspectiva el beneficio social de su gestión, termina siendo fundamentalmente retórico dado que el tiempo de permanencia de tales inversiones en el país, aun con todos los incentivos y exenciones, sigue siendo muy poco.
2. El beneficio neto real: Luego, al considerar el beneficio que representan las condiciones del país para la productividad del régimen, medido en términos del gasto tributario, debemos considerar que:
Por cada colón de inversión en infraestructura, el beneficio para el Régimen de Zona Franca es de 0.63 colones, mientras que para el régimen definitivo es de 0.47. Es decir, si bien la inversión en infraestructura es un componente de innegable necesidad, el beneficio de su impacto en estos momentos es ostensiblemente más grande para las empresas en el RZF.
El gasto tributario de Costa Rica, como porcentaje del PIB, es de 6.3% (ajustado en consideración de la entrada en vigencia de la Ley N°9635) y es bastante más alto que el promedio regional (de 3.5%, guardando toda salvedad por cuestiones metodológicas propias de cada país).
Ese 6.3 está compuesto por 3.4% producto de IVA, 2.5% por renta y un 0.4% producto de las demás exenciones fiscales. Esto representa un aumento del Gasto Tributario de cerca del 10% solamente producto de los ajustes realizados por la implementación de la más reciente reforma fiscal.
El monto total interanual de las exoneraciones ha venido creciendo a un ritmo promedio del 11%, en términos acumulados, durante los últimos 10 años, esto es aproximadamente 4870 millones de dólares. Para darnos una idea, con esa cantidad se paga casi 8 veces el déficit fiscal.
El parámetro real del beneficio del RZF debería medirse como porcentaje del PIB, así si el BNP es 7.9% del PIB y su gasto tributario asciende a 6.3% del PIB, tenemos que, en términos netos, el RZF apenas un aporta 1.6%, aun sin ponderar el peso relativo del capital humano en su productividad. Es decir que en términos reales, por cada colón invertido en zona franca, hay un retorno en términos de productividad, inferior al 1% (0.6%), monto muy por debajo del que presumen como grupo de interés.
Y si estos incentivos y dispensas fueran pocas, vía interpretación auténtica del inciso d) del artículo 20 de la ley de Régimen de Zonas Francas o Ley N°7210 del 23 de noviembre del 90, expediente número 21294, los diputados terminaron exonerando además del impuesto de bienes inmuebles a las Zonas Francas, por cuanto en lo sucesivo, tal inciso, donde dice “impuesto territorial” debe entenderse “impuesto sobre bienes inmuebles”.
Esto no solo es una mala praxis legislativa por cuanto inserta una reforma legal vía interpretación auténtica, sino que perjudica el ya de por sí muy endeble esquema relacional de la productividad entre las diferentes regiones socioeconómicas, profundizando las disparidades entre el centro y la periferia.
Tenemos entonces dos “costarricas”, desiguales producto de la distribución de la riqueza ingentemente disímil y desiguales también si pensamos en la tipología económica: una de “a pie”, que paga impuestos, que soporta todas las cargas y absorbe la mayor cantidad de empleo generado año con año, la que lidia con los costos de la informalidad y sufre la pandemia y, al otro lado, encerrada tras los muros del “chineo” desmedido, mirando por encima del hombro y abstraída de la realidad contextual, la Soberana República de las Zonas Francas.
LUIS CARLOS OLIVARES
luigyom@hotmail.com