Hecha la ley, hecha la trampa
El decreto 9689 (o de Modificación de la Ley 7210 o Ley del Régimen de Zona Franca de 23 de noviembre de 1990, para asegurar el cumplimiento de los estándares internacionales establecidos por la OCDE en el marco inclusivo del Plan de Acción de Lucha Contra la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios (BEPS, Acción 5), publicado en el Alcance de la Gaceta Nº119 , pretendía ser un criterio de decisión objetiva para la determinación de las empresas de servicios susceptibles de ser beneficiarias del régimen especial de Zona Franca.
El artículo 2º de dicha norma modifica el artículo 17 de la ley y establece unos principios adicionales para la definición de los criterios bajo los cuales se otorga el carácter de beneficiario del régimen; son los siguientes parámetros: (i) la naturaleza estratégica de la actividad, (ii) los encadenamientos productivos con empresas de servicios según el artículo 21 bis de la ley, (iii) el valor monetario anual del total de las remuneraciones pagadas a los empleados de la empresa de servicios y (iv) el valor monetario de la inversión nueva en activos fijos que la empresa de servicios se compromete a realizar.
La condición de “naturaleza estratégica” está definida unívocamente por una comisión especial ad hoc, creada por el inciso a), artículo 21 bis de la ley. Estará integrado por el ministro Comex como coordinador, el ministro de Planificación, Hacienda, un representante del Centro de Alta Tecnología y un representante del sector productivo que se elige entre el CINDE, la Cámara de Exportadores y la Cámara de Industrias.
El IEEES se configura como una medida que pretende ser objetiva, pero su metodología dista mucho de serlo; por el contrario, se antoja arbitraria puesto que tanto los parámetros del artículo 17 (dicho sea de paso, que definen una modificación legal vía decreto ejecutivo) definen requisitos amplísimos y abiertos que desnaturalizan las condiciones que deben cumplir las actividades productivas para ser parte del régimen. Basta con el cumplimiento de los elementos subjetivos o una determinación irrefutable de parte de la comisión, para convertirse en beneficiario.
El mismo instrumento normativo, modifica el artículo 21 bis, inciso b), de la Ley de Zonas Francas y establece un nuevo criterio de beneficio para aquellas empresas “que realicen inversiones nuevas en el país (…) y que la naturaleza y las características de esas inversiones sean tales que podrían efectuarse en otro país o trasladarse a otro país”. Se presume esta circunstancia cuando la entidad controladora opera en el extranjero, fuera de Centroamérica y Panamá, al menos una planta procesadora similar a la planta que operará la empresa beneficiaria del régimen en Costa Rica.
Para los efectos de esa Ley, se entiende por entidad controladora la entidad jurídica que tiene la propiedad o ejerce el control accionario, directa o indirectamente, de la empresa beneficiaria establecida en Costa Rica, o que ejerce poder de dirección sobre ella, conforme lo detalla el reglamento.
Una empresa holding o matriz, de acuerdo con la OCDE, se conceptualiza como un centro de convergencia, cuyo interés es puramente financiero y su solo propósito es la adquisición y acumulación de intereses dentro del gran ámbito de sus compañías controladas (Khemani & Shapiro, 1993). Por su naturaleza no produce utilidades, solo las recibe de sus subsidiarias, quienes las transmiten vertical y ascendentemente hasta que se reflejan finalmente en las cuentas-control de la matriz.
Si esas matrices están domiciliadas en latitudes ajenas al lugar donde se genera la actividad productiva, tal retransmisión erosiona la base fiscal del país en donde se realiza la actividad productiva. Además, corta transversalmente con el ciclo de resocialización de la riqueza producida, sobre todo cuando los esquemas fiscales de dicho país fomentan regímenes marcadamente diferenciados.
Además, la ampliación y arbitrariedad en los criterios de selección ha permitido que se afiance otra práctica, pero esta vez entre grandes empresas de capital costarricense que poco o nada tienen que ver con el proceso de exportación de manera directa, para que ingresen en el régimen especial en razón del infundado temor de que dichas actividades se relocalicen hacia otras latitudes, permitiendo que departamentos administrativos, back office o recursos humanos y contabilidad, sean puestos en empresas nuevas, disfrazándolas como “nueva inversión” y que éstas vendan a sus holdings, casualmente localizadas en RZF, los servicios que antes estaban cargados y se veían reflejados en sus Balances Generales.
Lo anterior provoca que las empresas encargadas de la actividad principal no paguen por estar dentro del régimen y que las demás (sus subsidiarias, ahora encargadas de estas labores administrativas tercerizadas) reporten cero ganancias, dado que su giro ulterior es la venta de estos servicios a sus matrices y por ende tampoco sean susceptibles del pago de impuestos a las utilidades.
Es decir que, atendiendo al punto anterior (holdings y elusión) y en congruencia con el inciso b) del artículo 21 bis de la Ley de Zonas Francas, que fomenta la localización y atracción de subsidiarias que tienen sus matrices o Holdings en el exterior, se provoca que las empresas, al incluirse en el régimen especial, se vean exentas del pago de impuestos en razón de la especialidad misma del régimen y sobre la porción que deben pagar en términos de impuestos sobre las utilidades, persiste un incentivo espurio para el traslado de resultados de la subsidiaria hacia la holding, la cual en razón de los instrumentos multilaterales de doble imposición y porque, por su naturaleza eminentemente receptora (no productora de utilidades), no pagará, bajo ninguna circunstancia, impuestos a las utilidades. Y adolecerá de motivaciones para la socialización y nacionalización de la riqueza producida en el país de origen.
Una condición aún más arbitraria es la que permite que agentes económicos afincados en el régimen definitivo, por destinar a las empresas de Zona Franca un 40% de sus ventas totales, también se vean beneficiadas por el régimen especial. Esto crea un incentivo para el alojamiento de empresas subsidiarias que distan muchísimo de representar un interés para el sector exportador (actividades como la de intermediación crediticia y venta de productos financieros, grandes compañías de retail multinacional y productos alimentarios), dentro del esquema de excepcionalidad.
Mediante la ampliación de los criterios de elegibilidad para otorgar el beneficio de RZF, se abre la puerta para una pluralidad de actividades productivas, que no necesariamente están relacionadas con el propósito original de un régimen especial (fomentar el proceso de exportaciones, generar clusteres de riqueza que se pueda relocalizar, mediante encadenamientos productivos u otras actividades asociativas), sino que son empresas consolidadas que han funcionado históricamente en regímenes definitivos y que poco o nada tienen que ver con la consolidación de capitales nacionales, terminen por estar eximidas completamente del pago de cualquier carga fiscal.
Por supuesto con todo lo que eso representa para la competencia desleal: el artículo 22 de la Ley de Zonas Francas, también permite que las empresas beneficiarias, enumeradas en el artículo 17, introduzcan al mercado local la totalidad de sus ventas de servicios, pero sin el pago de los impuestos correspondientes como las demás, poniendo en solfa todo criterio de lealtad en la competencia.
Con este esquema, desde el punto de vista de política pública (la competencia desleal, el elemento arbitrario en la selección, las diferencias en los regímenes fiscales con relación al sector definitivo, la desnaturalización de las condiciones de interés para el sector exportador y las ventas al mercado local), se logra todo lo contrario a lo que preconiza el BEPS 5-OCDE, que habla de medidas para evitar lo que se conoce como profit shifting, en perjuicio de la base fiscal doméstica en razón de prácticas que explotan los portillos en la ley para la reducción de la tarifa fiscal, cito textualmente: “due to multinational enterprises exploiting gaps and mismatches between different countries' tax systems affects all countries. Developing countries' higher reliance on corporate income tax means they suffer from BEPS disproportionately”.
Tenemos entonces una sociedad con dos patrones de crecimiento diferenciados, desasociados, ajenos uno del otro y con poco o nulo aporte al desarrollo del resto del país, como una cofradía hiperbórea incrustada en el centro del país, con muchísimo espacio para compartir cargas y participar más del desarrollo social y las cargas públicas, pues en términos netos aporta solamente cerca de 1.6% como porcentaje del Producto Interno Bruto (4 mitos sobre Zonas Francas - Luis Olivares y Daniel Vartanián — Pagina Abierta 4 mitos sobre Zonas Francas - Luis Olivares y Daniel Vartanián — Pagina Abierta).
En promedio, estas prácticas les cuestan a los países cerca de 100-240 mil millones de dólares anualmente en ingresos dejados de percibir, el equivalente al 4-10% del ingreso fiscal total disponible y tienen mayor incidencia en los países de renta media y baja, es decir que afectan claramente el desarrollo de los países que invierten activamente en políticas de atracción e infraestructura asociada, pero la riqueza producida no transita dentro de su mercado doméstico.
En nuestro país, según el panel de datos del Fondo Monetario Internacional y los reportes de la OCDE, existe una brecha inmensa entre los ingresos reportados por la Inversión Extranjera Directa desde las empresas residentes hacia su casa matriz y los ingresos reportados por la Inversión Extranjera Directa desde las empresas Matriz hacia las cuentas públicas, ascendiendo los primeros a 2 282 millones de dólares y los segundos a 74 millones de dólares, es decir una brecha de más de 2 mil millones de dólares.
Una cantidad nada despreciable de ingresos que no son susceptibles de ser contabilizados en nuestro, producto de las facilidades que ofrece nuestro marco de legalidad fiscal. Pero no solo eso, además nuestro pagamos, en términos de valor accionario, 392 millones de dólares a los propietarios últimos de las compañías multinacionales localizadas en (otros) paraísos fiscales.
Como porcentaje de la carga impositiva total, Costa Rica está permitiendo la relocalización de 14 mil millones de dólares anuales, un 8% hacia paraísos fiscales y un 1% hacia los propietarios últimos de las compañías y el monto del gasto tributario como porcentaje de la carga impositiva total en renta es cercano al 30% (ver Equivoca el camino quien busca un paraíso - Luis Olivares — Pagina Abierta y Equivoca el camino quien busca un paraíso: Los ingresos fiscales perdidos • Semanario Universidad)
Entonces el propósito, con este paradigma, no es, ni mucho menos, consolidar la actividad o permitir que transite por un camino de fortalecimiento que los lleve hasta la formalización de las exportaciones, sino pura y llanamente, consolidar un esquema sofisticado de elusión y evitar así el pago de impuestos.
Al final solo unos pocos terminan pagan impuestos, casualmente son quienes adolecen de los medios para agenciarse el acceso a esos esquemas elusivos. Reitero, al final quienes pagan los impuestos son las MIPYMES (que dicho sea de paso son capaces de absorber cerca del 55% del empleo poco calificado), empujándolas a la informalidad o, en el peor de los casos, a la fatalidad. Un sector que tiene poquísima representación entre la institucionalidad formal, dicho sea de paso.
Un esquema harto pernicioso para la productividad agregada nacional, dado que tienen incidencia directa en el financiamiento de los bienes y servicios universales que sostienen, en buena medida, la sociedad costarricense, como son salud y educación. Sobre todo, considerando que nos encontramos en una coyuntura en la que la narrativa del yerro y la culpa se ensaña con sectores de la población que ya de por si soportan ingentes cargas públicas, como la clase media y que pocas oportunidades tienen de participar de los esquemas elusivos: legales, sí; pero inmorales al fin.
LUIS CARLOS OLIVARES
luigyom@hotmail.com