Cuatro mitos sobre las Zonas Francas y una errata política legislativa

LUIS CARLOS OLIVARES Y DANIEL VARTANIÁN

En la preocupación creciente acerca de la reactivación económica, muchas voces altivas y más silencios, nos conducen a examinar los resultados que produce para toda la sociedad, el régimen de privilegio del que disfrutan las empresas dentro del Régimen de Zonas Francas (RZF), anteriormente denominadas Zonas Francas de Exportación.

Las voces que se alzan esgrimen cuatro argumentos, esencialmente: el primero, relativamente cierto (aunque no tan loable como quieren hacerlo parecer), sostiene la idea de que las Zonas Francas generan empleo; el segundo,  falaz y desesperado, dice que sin privilegios, las empresas de Zona Franca se irían a otros países, un tercero que pretende justificar la brecha de crecimiento con respecto al régimen definitivo, en una especie de exclusiva eficiencia de la que adolece el resto de la economía y un cuarto que sobredimensiona el beneficio social real del régimen.

Por otra parte, las voces silenciosas resienten la distorsión anticompetitiva que sumerge aun más a la producción local y reconocen el estado de recesión económica que afecta a la mayor parte del sistema productivo. En virtud de lo anterior, ya desde ediciones anteriores en este suplemento, se comenzó con un ejercicio de revisionismo (entiéndase “desmitificación”) del impacto social del Régimen de Zona Franca en nuestro país; a continuación se reconstruirán 4 mitos, sobre el RZF y una errática política legislativa:

MITO 1. LAS ZONAS FRANCAS GENERAN UNA GRAN CANTIDAD DE PUESTOS DE TRABAJO DE CALIDAD.

El empleo producido por las Zonas Francas no es significativo: sobre la base de la población efectivamente ocupada generan apenas un 4.23%, lo que corresponde a un 0.8% de la factura de la Caja por concepto de cuotas obrero patronales y aportes de la Ley de Protección al Trabajador

A la mitad del mes de abril del 2020, Costa Rica registra 485 empresas bajo el Régimen de Zonas Francas que contratan alrededor de 115.000 personas según el último dato mencionado en la discusión legislativa que aprobó la exoneración del impuesto de bienes inmuebles.

Las asociaciones de este esquema especialísimo con el resto de la economía, continúan siendo exiguas, es decir, hay muy poca vinculación con el mercado interno. La cantidad de empleo producido de forma indirecta, por encadenamientos productivos, es apenas de un 2.16% de la población total efectivamente empleada. 

Pero no solamente podemos realizar una observación sobre la cantidad del empleo, sino sobre su calidad con relación al modelo de desarrollo. Algunas de las empresas incluidas bajo el RZF se dedican a ciertos tipos de explotación agropecuaria extensiva a gran escala, extremadamente nociva desde el punto de vista ambiental, laboral y social, como son la producción piñera y bananera. 

Actividades completamente dañinas, tan es así que muchas de estas empresas han sido intervenidas en múltiples ocasiones, como consta en causas abiertas ante el Tribunal Ambiental Administrativo; esta es una actividad que tiene consecuencias tan nocivas que hasta el Oxford Committee for Famine Relief (OXFAM) las ha calificado, literalmente, como daños “graves y chocantes”. Con esto ¿acaso no estamos incentivando el daño  ambiental? ¿estamos promoviendo esquemas laboral y socialmente dañinos, bajo paradigmas y regímenes de exención? La respuesta es sí. 

No solo por lo anterior, si consideramos que cerca del 40% de las empresas en RZF están dedicadas al sector servicios, se está promoviendo un único tipo de habilidades de cohorte en la fuerza laboral entre los 18-34 años, a tal punto que nuestro modelo de desarrollo se ha basado, en los últimos 30 años, en un esquema exógeno, que demanda pericias muy especificas, poco versátiles y con escaso valor agregado, apropiadas para el servicio al cliente, pero que poco o nada dejan al proceso de movilidad social y de generación de competencias de la población en el largo plazo.

MITO 2. SIN PRIVILEGIOS, LAS EMPRESAS DEL RZF SE IRÁN.

Este es un argumento evidentemente falso. Aun cuando constantemente amenazan con irse, su arraigo -dadas las actuales condiciones- es apenas en promedio de 10 años, es decir que su ciclo de vida productiva responde más bien a una serie de elementos clave: la disponibilidad de mano de obra adecuada para la actividad que desarrolla la empresa, el clima de negocios y la calidad de la infraestructura. 

Según apunta el estudio “La eficacia de los incentivos fiscales: el caso de las Zonas Francas de Exportación de Costa Rica, El Salvador y República Dominicana”, del año 2015, elaborado por Daniel Artana (Ph.D) para el BID, los anteriores tres elementos ostentan la mayor fortaleza en las decisiones de arraigo. 

Todos ellos pueden constatarse efectivamente en nuestro país: mano de obra capacitada y disponible, clima de negocios tiene el apoyo constante de un sistema institucional que fortalece sus actividades y la calidad de la infraestructura, aunque perfectible, muestra un desarrollo en avance permanente tanto en aspectos físicos (carreteras, puertos, aeropuertos y otros) como en servicios (comunicación, suministro eléctrico, seguridad, educación y otros).

Es más, según estimaciones particulares, con datos de la Dirección de Estadísticas del Ministerio de Hacienda, por cada colón de inversión en infraestructura, el beneficio para el Régimen de Zona Franca es de 0.63 colones, mientras que para el Régimen Definitivo es de 0.47. Es decir, si bien la inversión en infraestructura es un componente de innegable necesidad para el desarrollo del país en términos generales, el impacto de su beneficio en estos momentos es ostensible y relativamente más grande para las empresas en el RZF.

De acuerdo con el estudio mencionado, inclusive es plausible afirmar que existe tal cosa como un “incentivo exagerado” producto de la exoneración de impuestos para toda actividad desarrollada bajo el RZF, lo que causa al menos seis efectos nocivos para la productividad en general:

  1. Redundancia, pues la inversión se hubiera concretado sin incentivos;

  2. Mayor costo fiscal al facilitar la evasión y elusión, complicando la administración tributaria; 

  3. Aumenta la presión tributaria sobre el resto de la economía;

  4. Genera distorsiones al alterar las opciones de inversión en lugar de corregir las fallas de mercado, y son inequitativos ya que favorecen más a las personas de altos ingresos.

  5. Promueve la competencia “desleal” frente a otras empresas y

  6. Favorece a las actividades intensivas en capital

MITO 3. LA GRAN BRECHA DE CRECIMIENTO CON RESPECTO AL RÉGIMEN DEFINITIVO ES PRODUCTO DE QUE LAS EMPRESAS EN RZF SON MAS EFICIENTES.

Si bien es cierto, la brecha entre el desempeño de las exportaciones del Régimen Definitivo (RD) y el Régimen de Zona Franca (RZF) se profundiza cada vez más, esto no es producto únicamente de criterios de ineficiencia (como se observó anteriormente), sino que es consecuencia directa del beneficio neto recibido por las empresas del RZF, que profundiza un esquema de inequidad horizontal. 

En el último lustro las perspectivas de crecimiento del régimen especial eran ya ostensiblemente superiores a las del régimen definitivo, existiendo una brecha total de más de 20 puntos porcentuales, lo que representa una diferencia de alrededor de 314 millones de dólares.

Actualmente existen 195 leyes (luego de la aprobación de la Ley n. 9635 o de Fortalecimiento de las Finanzas Publicas y de la aprobación del Proyecto de Ley número 21.294 denominado “Interpretación auténtica del inciso d) del artículo 20 de la Ley 7210, Ley de Régimen de Zonas Francas, de 23 de noviembre de 1990”) y 20 tipos de tributos que conforman un desperdigado régimen de exenciones, siendo los principales el IVA y Renta, por supuesto. 

Este esquema se divide a su vez en tres grandes grupos: exoneraciones para Organismos Internacionales, para la empresa privada y para el sector Gobierno. Sin embargo, para este ejercicio nos remitiremos solamente a las exoneraciones del segundo orden, es decir las privadas, que dicho sea de paso constituyen un 65% del monto exonerado total, desde el 2010.

Pongámoslo en perspectiva: 

  • Según datos del Ministerio de Hacienda, sobre beneficiarios de las exoneraciones en renta, para el año 2017, y con una muestra de apenas 35 sujetos de la totalidad de beneficiarios privados, el monto por exenciones ascendió a 40.335,02 millones de colones, básicamente el costo de construcción y equipamiento del Hospital de Heredia o más del doble del monto total invertido hasta la fecha por la CCSS en atención a la pandemia; y de esos 35 principales beneficiarios, 14 no estaban registrados como declarantes. Sin embargo ese monto exonerado apenas corresponde a 35 de las 485 empresas del RZF; es decir, apenas el 7% de las empresas que gozan del beneficio.

  • Además, si bien se han reducido las exenciones en Valor Agregado, por ventas en el mercado local, lo cierto es que persiste el incentivo espurio por el lado de los costos de producción, insumos y adquisición de activos, lo que es un claro esquema de competencia desleal frente a los demás participantes del mercado interno y que promueve la profundización de grandes inequidades del tipo horizontal.

  • El detalle de beneficios puede verse en la siguiente información procesada por Artana, D. (2015) en el estudio del BID citado: 

    • INCENTIVOS A INVERSORES: Crédito fiscal de 10% por reinversión de utilidades en activos fijos nuevos y capacitación de personal. No puede superar el 10% de la Renta Imponible. Este beneficio es redundante si la empresa está exonerada en un 100% del pago del impuesto a la renta

    • INCENTIVOS DE OTROS IMPUESTOS: 100% sobre impuestos a los combustibles importados solo si no se producen en el país. 100% por 10 años de los impuestos sobre el capital y el activo neto, del pago del impuesto territorial y del impuesto de traspaso de bienes inmuebles. 100% por 10 años de las patentes municipales. Empresas fuera del área GAMA: reintegro de 10% de los salarios pagados en un año, decreciendo 2 puntos porcentuales por año hasta desaparecer en el año

Cuando las empresas de zonas francas orientan su producción y sus servicios al mercado nacional, las empresas locales ven disminuidas sus condiciones competitivas, siguen soportando con los impuestos que pagan los servicios que usufructúan las empresas de zonas francas, y tienen menores oportunidades para lograr su reactivación.

Por otra parte, al analizar el comportamiento de las exoneraciones del anterior impuesto de ventas, que dicho sea de paso, ostenta el mayor monto de participación en el total de las exoneraciones (60%), podemos afirmar que en términos nominales, en los dos últimos años de su aplicación, el monto por exenciones en este impuesto, dentro del régimen de Zona Franca, creció en un 14.64%.

  • Y con respecto a los ajustes por la transformación del impuesto de ventas en IVA, del 6.3% correspondiente a la totalidad del  gasto tributario, 3.4% es por exoneraciones en IVA; un impuesto naturalmente regresivo, del que, además, están exentas en parte las empresas del RZF. 

En términos generales el monto total interanual de las exoneraciones por este impuesto ascienden a 4.870 millones de dólares acumulado en los últimos 10 años, para que se den una idea, con esto se paga 8 veces el déficit fiscal actual.

Si esto fuera poco, en términos de otros incentivos, la totalidad de las empresas del régimen gozan además de las siguientes exoneraciones:

  • Por incentivos a inversores: Crédito fiscal de 10% por reinversión de utilidades en activos fijos nuevos y capacitación de personal. No puede superar el 10% de la Renta Imponible. Este beneficio es redundante (tal como se remarcó en el MITO.2), dado que la empresa está exonerada en un 100% del pago del impuesto a la renta.

  • Y por incentivos de otros impuestos: 100% sobre impuestos a los combustibles importados solo si no se producen en el país. 100% por 10 años de los impuestos sobre el capital y el activo neto, del pago del impuesto territorial y del impuesto de traspaso de bienes inmuebles. 100% por 10 años de las patentes municipales.  Y para las empresas fuera de la GAM, el reintegro de 10% de los salarios pagados en un año, decreciendo 2 puntos porcentuales por año hasta desaparecer en el año.

MITO 4. EL BENEFICIO NETO PAÍS DEL RZF ES MUY ALTO.

Esto es una falacia producto de una metodología de cálculo espuria, el Beneficio Social Neto (BSN) es harto inferior al que preconizan. Actualmente los 7.9 puntos como porcentaje del PIB que dicen aportar, son calculados bajo una metodología que no contempla ni resta el monto de gasto tributario, que es de 6.3% de la productividad total; entonces, corriendo ese despropósito, es posible afirmar que el Beneficio Neto Real (BNR) es apenas un poco superior a un 1% del PIB (1.6%)

Ahora bien, el BNR, como todo subproducto de una actividad económica, es susceptible de agotamiento y en virtud de eso también lo es al alcance de niveles óptimos o topes máximos, desde los cuales los resultados futuros serán solamente descendentes salvo ajustes en alguna de las variables condicionantes (léase reducciones en el gasto tributario por disminución de las exenciones, por ejemplo). 

En el siguiente grafico se puede observar el Gasto Tributario y el Beneficio Social Neto (BSN), como porcentaje del PIB y su diferencial (la curva en verde) que muestra que el beneficio real creció apenas marginalmente, hasta alcanzar un punto máximo en el año 2018 (óptimo) y de ahí ha venido decreciendo.

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Como se puede observar, desde el año 2008 se alcanzó ese nivel óptimo del BNR del RZF, desde ahí habrá de comenzar una tendencia descendente si no ocurre alguno de los eventos que se refirieron anteriormente. Es evidente que, ante la contracción que está sufriendo la economía en términos generales, el beneficio producto de las exenciones y el BSN llegarán a converger en algún momento durante este 2020, regularizando una tendencia hacia un BNR cada vez más pequeño hasta volverse  deficitario, es decir hasta que el costo de los incentivos supere el beneficio social que devuelven las Zonas Francas.

Los incentivos fiscales por su parte, adicionalmente tienen efectos sobre la rentabilidad de las empresas y conforme al estudio del BID citado arriba, éstas ya ostentan una alta rentabilidad, como lo indica el promedio de la Tasa Interna de Retorno (TIR), que es del 39% y por lo tanto cabe plantearse si los incentivos fiscales eran necesarios en primer lugar o si el país está sacrificando ingresos fiscales para favorecer proyectos que de todas formas se hubieran concretado. Como puede notarse, el esfuerzo fiscal se está volviendo mucho más grande que el supuesto beneficio social.

UNA ERRATICA POLITICA LEGISLATIVA

Algunas modificaciones recientes al régimen de zonas francas permiten exonerar de no sólo los impuestos y contribuciones sobre la renta, al valor agregado, a la importación de bienes y en general a la actividad exportadora, sino también a las actividades de servicios que se ubican en zonas predeterminadas. Entre estas modificaciones esta la cuestionable decisión legislativa de liberarlas del pago del impuesto a la propiedad de bienes inmuebles por la vía de una “interpretación auténtica” de la ley.

Se trata de la aprobación, en segundo debate, del Proyecto de Ley número 21.294 denominado “Interpretación auténtica del inciso d) del artículo 20 de la Ley 7210, Ley de Régimen de Zonas Francas, de 23 de noviembre de 1990”, mediante el cual, en lugar de seguir el procedimiento usual para sancionar una ley, vía mecanismo de Interpretación Autentica (contenido en el Inciso 1) del artículo 121 de la Constitución Política) modificó tácitamente la ley en detrimento del principio de legalidad.

Este es un instituto que naturalmente tiene por objeto la dotación de sentido al texto legal, por lo que no es factible cualquier retroactividad devenida de la práctica de tal instituto; esto implica que el acto dictado, viola un principio básico de la aplicación de las reglas elementales de la hermenéutica jurídica, conformado una infracción constitucional al principio de legalidad (así coinciden los criterios expresados en las resoluciones n° 4410-95 y n° 6226-96, entre otros de la Sala Constitucional).

La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica solo es posible aplicarla a futuro, más aun cuando cualquier aplicación retroactiva daña la calidad del ejercicio fiscal de otra institución, como en este caso de las municipalidades. Las secuelas de esta interpretación auténtica tienen efecto retroactivo y regirán desde 1995 y toda la deuda multimillonaria de las empresas de Zona Franca con las municipalidades producto del no pago del Impuesto Territorial, quedará exonerada hasta por 25 años.

Pero además este desafuero provocó una disminución sensible ante la posibilidad de orientar la política de incentivos para la instalación de empresas en cantones determinados y quedará a cargo de las municipalidades el pago de los servicios públicos e infraestructura, que de todos modos tienen que ser puestos a disposición de esas empresas y sus empleados. Es decir que esas municipalidades dejarán de percibir ingresos y aumentarán sus gastos.

Con esto queda demostrado el verdadero peso sectorial de las empresas del RZF en nuestro país. Persisten prácticas ruinosas, como la de reconstitución de  su personería jurídica, domiciliándose en otro país, e inscribiendo posteriormente sus actividades dentro del régimen de Zona Franca, 

Así recanalizan sus operaciones administrativas hacia dentro del régimen y venden estos servicios a sus operaciones subsidiarias para que, ulteriormente, el importe tributario que se paga por el remanente de actividades que quedaron bajo el régimen definitivo sea menor, en razón de que se reportan bajos márgenes de ganancias, lo cual es un tipo de elusión pura y dura.

Además, como se mencionó en el acápite sobre el MITO 2., no solamente la calidad del empleo generado es cuestionable sino que, y como consecuencia de la batería tan variopinta de giros negociales que encontramos dentro del RZF, destacan negativamente aquellas empresas que generan daños ambientales, como las que se dedican a la explotación extensiva de la piña (un 40% del total de las exoneraciones del rubro de liberación para las entidades privadas, como parte del gasto tributario) y el banano, con graves consecuencias para las condiciones de los trabajadores, arrojando un saldo moral muy bajo para el país.

En tal sentido debemos preguntarnos por qué no estamos dando el debate sobre la demanda moral (más pesada si consideramos que estamos en medio de una pandemia) que representa la necesidad de que este régimen especial empiece a pagar impuestos. Que paguen, como el resto de mortales, como esa otra Costa Rica que soporta el peso de la crisis. 

Estamos ante una oportunidad excepcional para ser críticos con un sector que ha recibido grandes beneficios durante mucho tiempo y cuyos aportes se diluyen en la retórica proteccionista que privilegia, protege y malcría, por encima de todo, a un sector que ha exhibido y ha hecho gala, en medio de la crisis, de una capacidad pasmosa para mirar hacia otro lado, mientras todos los demás aportan a la causa, conforme a sus posibilidades.

LUIS CARLOS OLIVARES,

Economista, columnista Página Abierta.

DANIEL VARTANIÁN,

Economista, columnista Página Abierta