Corte Penal Internacional (CPI) / Palestina
¿el fin de la impunidad de autores de crímenes de guerra cometidos en Palestina?
El pasado 18 de marzo, el presidente de Israel, de gira por Europa, visitó a su homólogo de Francia para convencerle de la validez de los argumentos israelíes contra los emitidos recientemente por la justicia penal internacional de La Haya (véase, por ejemplo, esta nota de prensa de la agencia china Xinhua). Antes de París, el Presidente israelí había estado en Berlín y en Viena para reunirse con sus pares con el mismo propósito. Además, esta misma tercera semana de marzo es cuando el propio jefe de la diplomacia israelí optó por ir a Moscú para reunirse con su homólogo ruso (véase esta nota de prensa del JerusalemPost).
Cabe señalar que hace unas semanas, una inusitada campaña llevó a los embajadores israelíes en ejercicio a expresarse en varios periódicos (es el caso, en América Latina, del Excelsior en México, del Diario de Centroamérica en Guatemala, por citar sólo algunos ejemplos) o a recurrir a relevos locales (caso de La Estrella en Panamá).
El 18 de marzo de 2021 fue también el día en que los medios de comunicación israelíes mencionaron, por primera vez, la existencia de una carta enviada por la Corte Penal Internacional (CPI) a las autoridades israelíes en relación con los crímenes cometidos en territorio palestino, dándoles un mes para responder (véase la nota de prensa del Times of Israel titulada "Israel said to receive formal letter from ICC informing of war crimes probe").
Esta campaña israelí al más alto nivel político refleja la profunda preocupación que genera una reciente decisión de la justicia penal internacional, y que pareciera haber tomado desprevenido al aparato estatal israelí.
Breve repaso de las dificultades encontradas por la justicia penal internacional en el caso de víctimas palestinas
Desde hace muchos años, las familias de las víctimas palestinas y las autoridades palestinas han tratado de interesar a la justicia penal internacional, que cuenta una jurisdicción universal a vocación universal como la CPI, creada en 1998.
El argumento según el cual Palestina no es un Estado, y el argumento según el cual la jurisdicción de la CPI no puede ejercerse sobre los actos cometidos por las fuerzas de seguridad israelíes porque Israel no es parte del Estatuto de Roma de 1998, son parte de un razonamiento esgrimido por las autoridades israelíes (y sus aliados): desde el punto de vista jurídico, el efecto combinado de estos dos argumentos garantiza la total impunidad de los militares israelíes por cualquier acto cometido en territorio palestino, y esto desde hace demasiado tiempo.
En una decisión dada a conocer el pasado 5 de febrero del 2021, la Sala de lo Preliminar de la CPI decidió que este razonamiento ya no se sostiene: la CPI tiene plena jurisdicción para conocer de actos que califiquen como crímenes internacionales cometidos por Israel y ello, en todos los territorios palestinos, sin excepción de ningún tipo (véanse los comunicados de prensa de la CPI en inglés y en francés).
Esta decisión viene a culminar un largo recorrido procesal y abre una nueva etapa de Palestina ante el juez penal internacional de La Haya.
Resulta oportuno recordar que el proceso para llevar ante la CPI los crímenes internacionales cometidos en el territorio palestino no solamente ha resultado arduo, sino también plagado de escombros y zancadillas. El primer intento de las autoridades palestinas remonta al mes de enero del 2009, y fue entonces calificado por las autoridades israelíes de "terrorismo legal": un concepto (bastante original) desconocido hasta entonces por los especialistas en la materia (Nota 1).
De algunas reacciones, maniobras e intentos poco exitosos
Como era previsible, esta decisión fue rechazada el mismo día por Estados Unidos (véase declaración oficial del Departamento de Estado) y provocó las ya habituales gesticulaciones de las máximas autoridades de Israel contra la CPI, acusando a la CPI de ser "antisemita" (véase artículo de prensa publicado en el Washington Post). Sin hablar de gestiones fracasadas de Israel al más alto nivel para que otros Estados cuestionen la decisión de la CPI (con relación a gestiones hechas ante la India, véase nota del The Indian Express del 11/02/2021).
En cambio, con relación a esta decisión de la Sala de la CPI, por parte de Naciones Unidas, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación en el territorio palestino afirmó, sin dudarlo un solo momento, que:
"Cette décision ouvre la porte à ce que des allégations crédibles de crimes relevant du Statut de Rome fassent enfin l'objet d'une enquête et puissent éventuellement atteindre le stade du procès devant la CPI /...Selon l’expert, les allégations de crimes graves qui pourraient faire l'objet d'une enquête par la Procureure de la CPI comprennent « les actions d'Israël pendant la guerre de 2014 contre Gaza, le meurtre et les blessures de milliers de manifestants en grande partie non armés pendant la Grande Marche du retour en 2018-2019, et les activités de colonisation d'Israël à Jérusalem-Est et en Cisjordanie ». « La Procureure peut également examiner les allégations de crimes graves impliquant des groupes armés palestiniens" (véase comunicado de prensa de Naciones Unidas del 9/02/2020).
"This ruling opens the door for credible allegations of Rome Statute crimes to finally be investigated and potentially reach the trial stage at the ICC. /.../ The ICC prosecutor can now investigate a number of past allegations, including “grave crimes” committed by Israel during the 2014 war against Gaza, the killing and wounding of thousands of largely unarmed demonstrators during the Great March of Return in 2018-2019 and Israel’s settlement activities in East Jerusalem and the West Bank, according to the press release from OHCHR. Moreover, the prosecutor can also look into allegations of grave crimes involving Palestinian armed groups (véase comunicado de prensa de Naciones Unidas en inglés).
Con relación a la política ilegal de asentamientos en territorio palestino llevada a cabo por las máximas autoridades isarelíes, se lee en un interesante estudio que:
"In view of these numerous international convictions, the main Israeli settlement policy makers who would be prosecuted before the ICC could not credibly claim that they were unaware of the illegality of the policy they were conducting in the Occupied Palestinian Territory, a policy they claim to be the authors and supporters of" (Nota 2).
Por parte de la sociedad civil, son varias las organizaciones que expresaron su profunda satisfacción con esta decisión de la sala de la CPI: entre muchos otros textos, remitimos a nuestros estimables lectores al comunicado de prensa de Human Rights Watch, al comunicado de Amnesty International y a la declaración hecha por la Federación Internacional para los Derechos Humanos (FIDH).
La Sala de lo Peliminar de la CPI estuvo integrada por tres miembros: una jueza (oriunda de Benín), y dos jueces (de Francia y de Hungría); y fue presidida por el juez húngaro, el cual optó por separarse del criterio de sus dos colegas.
La conclusiones a las que llega la Sala de la CPI en breve
En su larga sentencia (véase texto completo de 60 páginas), la Sala de la CPI concluye en su parte dispositiva:
"- that Palestine is a State Party to the Statute; (...)
- by majority, Judge Kovács dissenting, that, as a consequence, Palestine qualifies as ‘[t]he State on the territory of which the conduct in question occurred’ for the purposes of article 12(2)(a) of the Statute; and (...)
- by majority, Judge Kovács dissenting, that the Court’s territorial jurisdiction in the Situation in Palestine extends to the territories occupied by Israel since 1967, namely Gaza and the West Bank, including East Jerusalem".
Como se puede observar, dos jueces de los tres optaron por considerar que la justicia penal internacional es competente para examinar lo que ocurre en todos los territorios palestinos, incluyendo Gaza y Jerusalén Oriental: un escenario particularmente temido por Israel, y ello desde muchos años.
Por ejemplo, podemos citar una infidencia - muy pocamente divulgada - que se lee en un cable diplomático secreto del 2010 dado a conocer por Wikileaks: durante una conversación con diplomáticos norteamericanos (véase cable del 23 de febrero del 2010 de la Embajada norteamericana en Tel Aviv) se indica lo siguiente por parte del Coronel Liron Libman:
“Libman noted that the ICC was the most dangerous issue for Israel and wondered whether the U.S. could simply state publicly its position that the ICC has no jurisdiction over Israel regarding the Gaza operation”.
Posiblemente poco conocido fuera de Israel y de algunos círculos políticos y militares, hay que precisar que el Coronel Liron Libman fue un alto funcionario israelí conocedor de las reglas que imperan en el derecho internacional, al haber ostentado durante largos años el cargo de Jefe del Departamento de Derecho Internacional del Ejército de Israel (más conocido por sus siglas IDF).
El fracasado intento de algunos Estados cercanos a Israel
Al no ser parte al Estatuto de Roma que crea la CPI, las valoraciones que hagan Israel y Estados Unidos sobre el alcance exacto de la disposiciones del Estatuto de Roma carecen de valor desde la perspectiva legal.
No obstante, ambos Estados lograron encontrar a Estados que sí son parte al Estatuto de Roma para intentar, mediante la presentación de opiniones juridícas a la CPI (denominadas "amicus curiae"), convencer a los jueces que debían declarar a la CPI incompetente, recurriendo a tecnicismos jurídicos bastante cuestionables: de 123 Estados Partes al Estatuto de Roma (véase registro oficial), fueron únicamente Alemania, Australia, Austria, Brasil, Hungría, Republica Checa y Uganda los Estados que se sintieron obligados a auxiliar a Israel, buscando en sus respectivos amici curiae presentados en La Haya, llevar a la CPI a declararse incompetente y a limitar su competencia territorial, sin lograr mayores éxitos en su gestión.
El documento presentado por Brasil resulta de cierto interés para el jurista (véase texto completo) al tratarse de un Estado que, a diferencia de los demás, sí reconoce a Palestina como Estado: un Estado Parte al Estatuto de Roma reconociendo a Palestina como Estado (desde el 2010) justificando porqué la CPI no es competente conlleva ciertamente un osado ejercicio de creatividad, raramente observado.
Desde la perspectiva jurídica, la poca consistencia de unos y otros se puede también apreciar si se considera que de los siete Estados precitados, tres de ellos (Austria, Brasil y Uganda) votaron a favor de la resolución 67/19 de la Asamblea General de Naciones Unidas adoptada en noviembre del 2012 (véase texto y registro de la votación obtenida) que reconoce a Palestina el estatuto de "Estado Observador No Miembro"; al tiempo que tres otros se abstuvieron en esta misma votación (Alemania, Australia y Hungría).
Resulta también oportuno recordar que en un comunicado de prensa de marzo del 2020 (véase texto completo), Amnesty Internacional (AI) había advertido a la opinión pública sobre la maniobra de este pequeño grupo de Estados cercanos a Israel, a la vez que señaló otra solapada presión ejercida, esta vez por Canadá:
"We are also deeply concerned by news reports that one state party, namely Canada, has “reminded the Court” of its provision of budgetary resources in a letter to the ICC concerning its jurisdiction over the “situation in Palestine”, which appears to be a threat to withdraw financial support".
Se ha intentado obtener una versión integral de esta carta emitida por Canadá, pero según todo pareciera indicar, este documento oficial enviado por Canadá a la CPI no será público, siendo una organización cercana a Israel en Canadá la primera en haber informado sobre su existencia (véase nota de la organización CJNews del 26/02/2020). A menos, claro está, que organizaciones de la sociedad civil canadiense no solamente denuncien la burda maniobra (véase por ejemplo este comunicado de CJPME del 3/03/2020), sino que además, exijan a sus autoridades darla a conocer de manera integral: ello de manera que la opinión pública tenga claridad sobre lo que es capaz de hacer Canadá para proteger a Israel.
Habíamos tenido la oportunidad de analizar el alcance de la demanda presentada por Palestina en el 2018, así como los intentos (desesperados) de Israel y de sus aliados para evitar a toda costa que se concretara lo que se escuchó en La Haya este 5 de febrero del 2021 y que viene a confirmar en todos sus extremos la interpretación hecha por la Fiscalía de la misma CPI (véase nuestra breve nota titulada "Solicitud de investigación contra exacciones militares israelíes procede en todos los territorios palestinos, Gaza incluida. Fiscal de la Corte Penal Internacional", publicada en el portal de la UCR, sección Voz Experta, edición del 12/05/2020, y disponible en este enlace).
Entre las diversas opiniones jurídicas remitidas a la CPI por especialistas en derecho internacional público, destacan los argumentos presentados en las del Profesor Richard A. Falk de la Universidad de Princeton (véase texto) y la del Profesor John Quigley, de la Universidad de Ohio (véase texto). De los pocos escritos en idioma francés, nos permitimos recomendar la lectura del amicus curiae presentado en favor de las víctimas por la abogada Dominique Cochain Assi (véase texto), en el que se lee (párrafo 21) que:
"... on voit mal comment la CPI pourrait dénier son droit à enquêter sur les crimes de guerre commis dans ces Territoires alors que sa finalité n’est pas de régler des contestations de souveraineté, mais bien de juger des crimes contre l'humanité, crimes de guerre et génocides et les crimes d'agression commis contre les individus ressortissants d'un État ayant accepté la compétence de la Cour".
La actitud desafiante de Israel y de su incondicional aliado norteamericano ante la justicia penal internacional
Cabe recordar que cuando la Fiscalía de la CPI anunció que había procedido a iniciar formalmente una investigación en Palestina en diciembre del 2019, en Israel, el Primer Ministro y el Ministro de Defensa no encontraron mejor argumento que el de descalificar a la CPI, indicando que es "antisemita" (véase nota del Jerusalem Post y este cable de la agencia Reuters): ello como parte de las reacciones iracundas del aparato estatal israelí que ya no impresionan mayormente.
Hay que tener presente que Israel pudo beneficiar como nunca antes en la historia de un ocupante de la Casa Blanca (hasta enero del 2021) dispuesto a satisfacer cada una de sus pretensiones y de sus caprichos, tanto en el plano bilateral (Nota 3) como en el plano multilateral, aislando como nunca a Estados Unidos y a Israel del resto de la comunidad internacional (Nota 4): como parte del abanico de presiones ejercidas sobre la CPI, Estados Unidos adoptó de manera insólita sanciones contra el personal mismo de la CPI en junio del 2020, que tuvimos la oportunidad de analizar (véase nuestra breve nota titulada "A propósito de las sanciones anunciadas por Estados Unidos contra el personal de la Corte Penal Internacional (CPI)" y disponible en este enlace).
La reacción oficial de repudio de Costa Rica cuando en setiembre del 2020 Estados Unidos materializó sus sanciones contra el personal de la CPI (Nota 5) confirmó el apego al Estatuto de Roma de Costa Rica; el irrestricto apoyo costarricense a la CPI se evidenció también cuando una iniciativa conjunta de Costa Rica y de Suiza logró reunir 67 firmas de Estados, rechazando el inédito anuncio norteamericano, en junio del 2020, de sancionar a la CPI (Nota 6).
Anteriormente, y como expresión de solidaridad absoluta con Israel, Estados Unidos optó por retirarse del Consejo de Derechos Humanos cuando este órgano de Naciones Unidas votó una resolución creando un mecanismo para investigar el uso desproporcionado de la fuerza por parte de militares israelíes contra los manifestantes palestinos que participaron a la denominada "Marcha del Retorno", en junio del 2018 (véase al respecto nuestra breve nota titulada "El retiro de Estados Unidos del Consejo de Derechos Humanos: breves apuntes" y disponible en este enlace).
En medio de posturas, vociferaciones y de las amenazas puestas a ejecución por el incondicional aliado norteamericano, en julio del 2020 se filtró en la prensa israelí que las autoridades preparaban un lista secreta de cientos de integrantes de sus fuerzas de seguridad involucrados en actos susceptibles de calificar como crímenes de guerra o crímenes contra la humanidad (véase nota de Haaretz del 16/07/2020 titulada "Israel drafts secret list of hundred of officials who may stand trial at Internacional Court" y esta otra nota publicada en la misma fecha en The Times of Israel). Se trata de militares israelíes a los que sus autoridades posiblemente expliquen qué implica ver su nombre enlistado en una investigación de la CPI, cúales destinos en el extranjero deberán evitar en los que la justicia nacional tiene la posibilidad de ordenar su arresto en caso de existir una orden de captura por parte de la CPI; ello sin descartar que se les sugieran diversos mecanismos para complicar su identificación en sus documentos de identidad.
Desde ya, se debe tener muy presente que Israel como Estado no cooperará con la justicia penal internacional de La Haya y que es previsible que todo su aparato estatal busque la forma de proteger a sus nacionales, sean militares o civiles, si son requeridos por la justicia penal internacional.
Las futuras órdenes de captura por parte de la CPI podrían limitar sustancialmente la posibilidad de viajar en el exterior por parte de altos funcionarios israelíes requeridos por la CPI. En un reciente análisis, cuya lectura recomendamos, el magistrado galo Ghislain Poissonnier advierte de manera muy atinada que:
"Dans la mesure où la CPI cherche à établir des responsabilités pénales dans son domaine de compétence, son procureur poursuit des individus et non des États et conformément au texte du Statut de Rome, les États membres – 123 à ce jour – ont l’obligation d’apporter leur concours à la CPI, même si l’État d’Israël, qui n’en est pas membre, refusera de collaborer avec une Cour qu’il ne reconnaît pas.
Au cours de l’enquête du bureau du procureur, des militaires et des dirigeants israéliens seront très certainement poursuivis et feront alors l’objet d’un mandat international ce qui va contraindre leurs déplacements internationaux, notamment dans les États européens, tous associés au Statut de Rome" (Nota 7).
A modo de conclusión
Más allá de lo que Israel haya previsto para proteger a sus nacionales del juez penal internacional de La Haya, y más allá de la intensidad de sus gestiones diplomáticas contra la CPI, esta sentencia del 5 de febrero del 2021 viene a finalizar un largo recorrido procesal desde la solicitud de investigación preliminar presentada en mayo del 2018 por Palestina (véase cronograma seguido en este documento oficial de Naciones Unidas) y abrir una nueva y decisiva etapa.
En su análisis de la decisión del 5 de febrero de la Sala de la CPI (véase texto completo cuya lectura también recomendamos), François Dubuisson, Profesor de Derecho Internacional Público de la Université Libre de Bruxelles (ULB), señala que:
"Même si la tenue d’un procès à La Haye envers des responsables israéliens peut s’avérer très hypothétique, la simple mise en accusation ou la délivrance d’un mandat d’arrêt à l’égard de divers hauts responsables israéliens, militaires ou politiques, serait déjà porteuses d’une grande force symbolique, susceptible de mettre une certaine pression sur les Etats occidentaux, alliés de l’Etat d’Israël."
En efecto, con esta decisión, la justicia penal internacional ve despejado el camino para examinar todo lo observado, documentado y denunciado en el territorio palestino - y ello desde el mes de junio del 2014 (Nota 8) -, que tiene enlutadas a tantas familias palestinas, esperando desde entonces por justicia y clamando por ella.
El hecho que una jurisdicción internacional como la CPI, por vez primera en la historia del derecho internacional público, se pronuncie sobre el estatuto de Palestina como Estado y acepte examinar lo que ocurre dentro de su territorio, confiere a esta decisión un alcance ya no solamente jurídico, sino altamente simbólico y esperanzador.
--Notas--
Nota 1: En efecto, fue el calificativo usado por el Ministerio de Defensa israelí cuando en enero del año 2009, las autoridades palestinas formalizaron un primer intento ante la CPI, reconociendo la comptetencia de esta jurisdicción internacional: véase al respecto FERNANDEZ J., La politique juridique extérieure des Etats- Unis à l´égard de la Cour Pénale Internationale, Paris, Pedone, 2010, p. 325. Sobre la plena validez del reconocimiento de la competencia hecho por Palestina al iniciar el año 2009, véase PELLET A. et alii, “Les effets de la reconnaissance par la Palestine de la compétence de la C.P.I.”, documento colectivo con fecha del 14 de febrero del 2010, suscrito por una gran cantidad de especialistas en derecho internacional público, disponible en este enlace. Tres largos años después de presentada la solicitud de Palestina, esta fue fue rechazada por el Fiscal de la CPI Moreno Ocampo, en un documento de tan solo dos páginas, recurriendo a argumentos sumamente debatibles (véase documento con fecha del 3/04/2012).
Nota 2: Véase DAVID E. & POISSONNIER G., "Israeli settlements in the West Bank. A war crime?", Revue des Droits de l´Homme (RDH), Número 17, 2020, párrafo 141. Texto integral del artículo disponible en este enlace. El mismo artículo en francés, publicado en la RDH en el 2019 está disponible en la red con este título: "Les colonies israéliennes en Cisjordanie, un crime de guerre ? Ghislain Poissonnier and Eric David".
Nota 3: Con respecto a un capricho israelí totalmente ilegal desde la perspectiva del derecho internacional, que la administración del Presidente Trump optó por apoyar de manera inequívoca, véase ALLAND D. “Un adieu au droit international public? A propos d´un déclaration américaine relative aux colonies israéliennes en Cisjordanie et de ses suites”, Revue Générale de Droit International Public (RGDIP), 2020-I, pp.75-86 (número completo disponible en este enlace).
Nota 4: Por ejemplo, en lo que atañe al traslado unilateral de la Embajada de Estados Unidos de Tel-Aviv a Jerusalén, anunciado en diciembre del 2017 y materializado en mayo del 2018, la resolución 73/22 (véase texto completo) de la Asamblea General de Naciones Unidas condenando esta decisión norteamericana fue adoptada con 148 votos a favor, 11 en contra y 14 abstenciones (véase voto registrado): entre los once votos en contra, además de Estados Unidos y de Israel, figuran Australia, Canadá, Guatemala, Islas Marshall, Islas Salomón, Kiribati, Micronesia, Nauru y Palau.
Nota 5: Véase al respecto BOEGLIN N., "Sanciones de EEUU contra la Corte Penal Internacional (CPI): breves apuntes sobres las omisiones de sus verdaderas motivaciones", publicada en el sitio jurídico de Ius360, edición del 8/09/2020 y disponible en este enlace.
Nota 6: Véase al respecto BOEGLIN N., "Sanciones de EEUU a la Corte Penal Internacional: a propósito de la reciente respuesta colectiva de 67 Estados", publicada en el Portal de la UCR, Sección Voz Experta, edición del 9/07/2020 y disponible en este enlace.
Nota 7: Véase POISSONNIER G., "Colonisation des territoires palestiniens : quelles conséquences peut entraîner l’ouverture de l’enquête de la CPI ?", The Conversation, edición del 17/03/2021, y disponible en este enlace.
Nota 8: Entre muchos informes existentes, desde marzo del 2019, está a disposición de la comunidad internacional el informe detallado de Naciones Unidas elaborado por una Comisión de Investigación del Consejo de Derechos Humanos sobre las acciones realizadas en el 2018 contra manifestantes palestinos por parte de Israel: el texto completo del informe titulado "Report of the detailed findings of the independent international Commission of inquiry on the protests in the Occupied Palestinian Territory A/HRC/40/CRP.2" está disponible en este enlace. Con relación a la mortífera ofensiva militar israelí en Gaza del verano del 2014, otro informe similar al anterior, titulado "Report of the detailed findings of the Commission of Inquiry on the 2014 Gaza Conflict A/HRC/29/CRP.4" detalla las exacciones de todo tipo que han enlutado a muchas familias en Palestina, sin que la justicia se pronuncie. En este reciente artículo publicado en El Pais (España), titulado "Israel se moviliza para evitar rendir cuentas ante la justicia de la Haya", del 12/02/2021, se puede leer que:
"El caso de la muerte de cuatro niños que jugaban en una playa de Gaza en plena guerra de 2014 se archivó sin inculpaciones en 2015. Una investigación de ONG Adalah, de la minoría árabe en Israel, confirmó finalmente que los chicos perecieron por el impacto de dos misiles disparados desde un avión no tripulado armado, según datos de la propia policía militar".
NICOLÁS BOEGLIN
nboeglin@gmail.com