Venta de activos del Estado ¿Cuánto podría aportar al déficit fiscal?
JULIO CÉSAR ESPINOSA*
En los últimos 20 años diferentes sectores han propuesto la venta de activos del Estado como un mecanismo para reducir sustancialmente el déficit fiscal y aplacar el crecimiento de la deuda pública. Algunos grupos lo han propuesto como la pomada canaria para ello.
Sin embargo, esas propuestas nunca han sido respaldadas con estimaciones sobre el impacto financiero de esas ventas. De ahí surgen varias preguntas: ¿cuánto valen esas empresas?, ¿Cuánto aportarían para resolver la problemática fiscal? y ¿Qué otros efectos podrían tener esas ventas?
Antes de cualquier análisis es importante destacar que esto es un ejercicio inicial para empezar una discusión seria sobre la eventual venta de activos del Estado, y generar ideas que contribuyan a encausar tal discusión de la mejor manera.
¿Cuánto valen las empresas?
En términos muy generales se puede hablar de cuatro metodologías para valorar empresas: la basada en el balance de situación, otra opción que considera las cuentas de resultados, le siguen aquellas denominadas de “Goodwill” que tiene que ver con el valor del patrimonio y la rentabilidad de la empresa, y por último, las que incluyen los descuentos de flujo de caja en el tiempo.
La metodología más simple es la primera, pues los datos se toman del balance de situación, aunque posee algunos inconvenientes, tal como, no considerar los activos intangibles no contabilizados o las perspectivas futuras (y pasadas) de la empresa, entre otras.
Aplicando esa metodología del patrimonio neto de las principales empresas estatales y con los estados financieros a diciembre del 2019, el valor inicial sería como lo presenta el cuadro 1. Como se puede apreciar, y utilizando el valor en libros, tenemos un gran total de US$9 billones. De ese número solamente el ICE representa poco más de la mitad. Sin embargo, este precio hipotético inicial podría verse afectado por aquellos aspectos negativos que poseen esas empresas, y que se trataran de enumerar algunos de ellos.
¿Qué elementos podrían reducir el valor de esas empresas?
Sin querer ser exhaustivo en el análisis pues ello va más allá de un artículo de esta índole, es importante señalar en líneas generales lo que podría afectar los precios hipotéticos planteados.
Estas empresas han tenido una serie de situaciones desde hace muchos años y eso hace que tengan costos de operación elevados, bajo uso de tecnología, y una infraestructura sumamente cara. Veamos algunos detalles.
El sector financiero estatal históricamente ha presentado áreas de mejora como las siguientes:
Un conjunto de elementos lo han llevado a tener altos costos de operación. De hecho, el gobierno actual estableció una directriz presidencial para mejorar eso en la Banca Estatal, pero con la situación actual de la Covid-19 no se logrará alcanzar las mejoras propuestas, y más bien empeorarán.
Los bancos estales no han logrado implementar un sistema computacional (core bancario) moderno -y quizás pocas entidades privadas- que integre todas las actividades y servicios del banco con altos niveles de seguridad, pero flexible, para lograr integrarse a otras plataformas, y que permitan las transacciones electrónicas/virtuales a muy bajos costos. En muchos casos algunos procesos se continúan realizando de manera manual. Todo ello encarece la operación de las instituciones, eleva los riesgos operacionales, y los hace depender mucho de su red de sucursales, y menos de la tecnología.
En el caso de BICSA se ha argumentado que la licencia en EE UU es un activo muy valioso, pero no es tan cierto. El comprador será evaluado por los reguladores de Estados Unidos y si no es de su agrado no se aceptaría, así que el valor inicialmente esperado de ese activo es muy relativo.
En el caso del ICE presenta una serie de aspectos que es importante considerar:
Analizando los ingresos por servicios de la institución el sector de electricidad ha venido significando poco menos del 60% en los últimos años. Por otro lado, el crecimiento de este rubro entre el 2015 y el 2019 fue de alrededor del 14%, mientras telecomunicaciones poco menos de un 5%. Esto es resultado de la pérdida de mercado por la competencia en ese nicho específico afirman una serie de reportajes periodísticos desde el 2015.
Aparte de los problemas de eficiencia históricos además ha enfrentado un proceso de pérdidas importantes. En los últimos años ha sumado pérdidas de varios cientos de millones de dólares, a pesar de que al cierre del 2019 generó poco más de US$200 millones de utilidades.
Ha habido informes importantes de la Auditoría Interna sobre manejos contables erróneos que se han hecho públicos.
Por último, pareciera que ante una eventual venta habría que separar el negocio de electricidad y telecomunicaciones. Esta última pareciera ser la más fácil de vender pues es un negocio muy activo en los procesos de venta y adquisición a nivel mundial.
Y por tanto, ¿cuánto podría valer ese negocio? Recientemente Movistar fue vendida en US$570 millones con un mercado de la telefonía móvil en Costa Rica de alrededor de un 26%. Teniendo el ICE poco más de un 53% del mercado, se podría inferir que Kolbi vale alrededor de US$1.2 billones. Esto puede ser un número para iniciar ese análisis de la separación eventual de los dos negocios.
Impactos de las ventas
La situación que poseen las empresas estatales da pie para construir supuestos de lo que podría suceder con los valores de venta. En este sentido el cuadro 2 analiza qué sucedería asumiendo descuentos sobre el valor del patrimonio neto, de entre un 0% hasta un 40% (del cuadro 1).
Por otro lado, se toma la deuda interna, ₡16.6 billones al cierre del 2019, y se calcula cuánto se podría amortizar según el precio de venta (con descuentos del valor del patrimonio de entre 0% a un 10%). No se asume la cancelación de deuda externa pues sus plazos de vencimiento son más extensos y poseen tasas de interés más bajas (es más barata).
Bajo los supuestos anteriores se podría reducir la deuda interna del Gobierno Central, en el mejor de los casos en poco más de un 30%, y en el peor, menos de un 20%. El cuadro además incluye cuánto podría amortizar de la deuda cada una de las empresas enlistada dependiendo del descuento que se asuma.
Si bien el monto en el cual se podría ajustar la deuda es importante, es muy relevante tratar de estimar cuál sería el efecto directo sobre el déficit fiscal. Para hacer ese cálculo se supone que todas las empresas se venden al mismo tiempo y bajo el mismo descuento en el precio. Esto significa que todas se venden, por ejemplo, bajo un 20% menos y no con reducciones distintas, pues con ello se facilita la estimación del efecto.
¿Cómo se realiza el cálculo? Se toma el porcentaje que se podría amortizar de deuda del primer cuadro. Por ejemplo, suponiendo un descuento del 20% en el valor de todas las empresas, se podría amortizar un 24.98% de la deuda interna. Eso multiplicado por los ₡1.3 billones de intereses que se tuvieron que pagar para el 2019, daría el monto que no se pagarían en intereses seria de ₡327 mil millones. Ahora bien, ese monto de no pago de intereses se divide por el PIB del 2019 de ₡36.3 billones, lo que da un monto de 0.90%. Ese sería el monto que se dejaría de pagar al año con esa amortización de deuda de casi un 25% de la deuda interna. De esa manera se construye el cuadro 3.
Como se ve en el cuadro adjunto las reducciones en el déficit por ahorro en el pago de intereses anual podría oscilar entre un 0.68% hasta un 1.13% de PIB.
Es importante señalar que los cálculos no utilizan los valores promedio en el año (de deuda y PIB), sino los saldos a final de período (diciembre), lo que podría reducir el tamaño del efecto. Sin embargo, haciendo algunos de esos ajustes podría tener un incremento entre 0.08 a un 0.13 puntos porcentuales del PIB. Lo anterior quiere decir que suponiendo que se lograra vender las empresas enlistadas al 100% de su valor, lo máximo que podría reducirse el déficit sería de un 1.25% del PIB. No obstante, asumir eso es irreal, dada la situación financiera de esas instituciones y que se verá empeorada por el “efecto COVID”, por lo cual se podría inferir que el efecto no rebasaría el 1% del PIB.
Todo el cálculo aquí realizado va más allá de las mismas propuestas del Gobierno, por tanto, si se considerara las ventas de BCR y BICSA, apenas podría reducir el déficit fiscal en alrededor de un 0.15% del PIB siendo extremadamente positivos en el valor de venta.
Por tanto, el efecto en el corto plazo de la venta de empresas del Estado es muy pequeño y genera una serie de cuestionamientos que se plantean a continuación.
¿Es el momento de vender?
En época de Coronavirus y de crisis fiscal no pareciera ser el momento idóneo para vender activos del Estado que podrían bajo procesos de reestructuración o similares mejorar su valor y rentabilidad. Por otro lado, existe una serie de posibles impactos en la economía por esas ventas.
Primero, si eventualmente se decide vender empresas que por su tamaño tienden a ser cuasi monopolios, ¿la sociedad estaría de acuerdo en trasladar esa concentración de mercado al sector privado, con las implicaciones que eso podría tener? En otras palabras, ¿se puede considerar per se que los cuasi monopolios privados serán más eficientes que los públicos?, pero además ¿será posible que respondan a las necesidades de la sociedad costarricense?
Segundo, salir a vender empresas que podrían mejorarse (desde la perspectiva financiera, administrativa y tecnológica) implica que sus precios estarían muy por debajo del que podrían tener si no se hace. En muchas ocasiones la costumbre es reestructurar a la empresa antes de venderla para mejorar el precio. ¿Debería el Gobierno hacer eso último o vender “barato” sobre todo en la coyuntura actual? Es importante llamar la atención de que un proceso de mejora de empresas no es sencillo de hacer ni se realiza de la noche a la mañana, y la situación fiscal apremia.
Tercero, la Banca Estatal y el mismo INS tiene el volumen de negocios que hoy poseen por tener garantía del Estado. Entonces surge una pregunta: ¿una vez vendidos los clientes actuales seguirán siéndolo? y ¿cuánto afectaría esto al posible precio de estos? Es importante considerar que los negocios que se realizan con el Estado no requieren licitación pública sino se hacen directamente, y una vez privatizados, el Estado los realizarán con el que ofrezca el mejor precio bajo un proceso licitatorio.
Cuarto, implementar la venta de activos sin hacer cambios en el sistema tributario (mejoras tecnológicas, reducir la evasión y elusión, entre otros) es un peligro pues en pocos años se volvería al mismo problema de deuda y déficit, pero habiendo vendido activos muy valiosos que pudieron utilizarse de un modo mejor.
Cuarto, resulta muy interesante analizar que para el 2019 las utilidades de las empresas analizadas suman alrededor de ₡400 mil millones, lo que representa un 30% del pago de intereses anuales de deuda internar y alrededor de un 1% del PIB. Por tanto, es un monto importante que podría manejarse diferente para contribuir al tema que nos ocupa.
Como se aprecia, la valoración de las empresas es algo muy complejo, y por tanto, no es sencillo estimar su valor real, ni el efecto sobre el déficit fiscal sin contratar firmas especializadas que hagan los estudios correspondientes. Por otro lado, pareciera que el potencial impacto sobre la reducción del déficit será bastante bajo, no superando eventualmente el 1% del PIB. Por ello es importante aportar ideas adicionales o complementarias a la venta de activos públicos. Eso se expondrá en un próximo artículo.
*El autor forma parte del equipo investigador del Programa Observatorio Económico y Social; sin embargo, las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor.
JULIO CÉSAR ESPINOSA
Economista. Profesor e investigador en la Escuela de Economia de la Universidad Nacional